我國行政問責制度初探

遵守憲法和法律是政府工作的根本原則。必須嚴格依法行政，堅持用制度管權、管事、管人，健全監督機制，強化責任追究，切實做到有權必有責、用權受監督、違法要追究。

健全以行政首長為重點的行政問責制度，明確問責范圍，規范問責程序，加大責任追究力度，提高政府執行力和公信力。

——《關于深化行政管理體制改革的意見》

近年來，因“問責”而丟掉公職的領導干部不在少數，行政問責制度成為學界探討的熱點問題之一。學者劉軍寧甚至將其視為基層民主選舉后，中國政治體制改革的最新看點。對公眾而言，“問責”一詞儼然不再陌生，而且對它也抱有極高的期待。毫無疑問，在建立行政問責制度、約束公共權力這個大的方向上，社會各界已形成共識。然而，坦率地講，在原則的共識之下，我們有許多問題尚未解決，至少還未形成一致性的看法。

一、行政問責的意義

問責，即對責任的歸結與追究。行政問責，乃是特定主體依據法律所規定的權限和程序對行政主體及其公務人員行使公共權力活動的監督，旨在以責任的承擔來規范權力的運用。作為行政主體及公務人員承擔責任的一項具體的制度，行政問責制在和諧社會與政治文明建設中有著很高的價值。

首先，行政問責制將有力推動中國的憲政進程。憲政是現代政府生存的生態環境，它意味著一套“限制和鉗制政治權力的公共規則和制度”和“對政府權威加以約束的規則的發展”。在整個公共權力體系中，行政權和公民聯系最緊密，也最有可能侵犯公民合法權益，對行政權力的限制是憲政的核心要素之一。根據憲法規定，政府由各級人民代表大會產生并對其負責，由于在人大代表和人民之間存在著“委托—代理”關系，對人大代表負責，最終就是向權力的最終歸屬者——人民負責，但是，在多年的政治實踐中，人大的最高權威得不到應有的體現，被譏諷為“橡皮圖章”或“表決機器”。自然，對行政官員的失職與違法行為也缺乏有力的監督。在此種境況下推行問責制度特別是由人大啟動的異體問責制度，無疑是中國憲政的偉大進步。

其次，行政問責制能夠讓責任的承擔落到實處。責任，一般是指在維護和恢復某種利益占有、價值觀念、社會規則或者特定要求的強制性、有序性和權威性，而對于所約束對象提出的某種特殊的要求和強加的矯正。按照“有權力就必然會有責任”原理，當由于公共權力的行使或不行使造成重大的事故時，就應該有相關的個人或組織承擔責任。在西方，對事務官責任的追究主要通過法律途徑啟動，而對政務官責任的追究，更多地是依靠對政治慣例的自覺遵守。我國雖無政務官與事務官的劃分，但對公務員應當承擔的行政責任在相關法律法規中都有比較明確的規定，問題是在這些抽象的規范和具體的責任承擔之間缺乏有力的聯系手段，行政問責制的出現正好有助于克服這一缺陷，使得責任能夠真正落到實處，實現權責的統一。

最后，行政問責制能夠有效確立新型的公共行政人格。2000多年君主專制形成了頑固的“官本位”觀念，當官意味著光宗耀祖和豐厚的俸祿，意味著風平浪靜地享受待遇并且終身受用。①在這種行政文化背景下，做官成為風險最少的職業，對負有責任的官員追究責任并做出處理，要面臨權力系統內外強大的阻力。問責制度的實施，使得官員有了強烈的責任感，當由于領導不利而給人民造成重大損失的時候，得以承擔于己不利的后果。任何細微的過錯，都會面臨被公開批評指責、被依法追究責任。這樣，通過壓力激發動力，行政官員會在平時的工作中更加盡心盡力，鞠躬盡瘁，從而切實提高公共管理和服務的水平，真正履行“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”的諾言。

二、現行行政問責制的問題

目前，行政問責已從理論層面走向制度層面，許多地方頒布了有關行政問責的辦法或暫行條例，對于行政問責的規范化起到了明顯的推動作用。但也存在一些問題需要認真檢討。

其一，把行政問責制和失職官員引咎辭職聯系起來，這就將行政問責當成了一種被動的善后程序。其實，引咎辭職也不是問責制度的最終目標。科學的行政問責不僅包括對瀆職官員的懲罰，更要求政府及官員所做的一切，向公眾有所回應。簡言之，就是讓掌控公共權力的政府官員對其錯誤的陳述和行動承擔不利評價和負面后果的同時，要積極的面對問題并以正確的方式解決問題。

其二，行政問責制往往停留在上問下責的層面。即下級因為失職被上級要求辭職（或被解職），而上級由誰來問責，即誰來問責問責者，卻付之闕如或語焉不詳。而在民主政治下，問責制度是一套完整的責任體系，形成一套監督的完整鎖鏈，而不僅僅局限于行政部門內部的上下級之間。理想的狀況是，各級政府追究各級官員的責任，公眾和其他權力機關追究各級政府的責任，這樣才能確保責任體系中沒有缺失的環節。

其三，行政問責制往往問責范圍狹窄，注重追問具體問題的具體過錯，而缺乏對公共事務運作成效的全面關注。問責的范圍一般局限在重大責任事故，“無事故即無責任”，問責演化為消極的民怨平息手段。其實，問責制關鍵要解決的是，確保政府與官員在平時就充分承擔責任，對其在政治和行政生活中進行絲絲入扣的主動誡勉。

其四，行政問責制的運用有泛濫傾向。作為一種責任追究機制，行政問責制應該存在特定的作用領域和規范對象。然而現實之中，行政問責往往成為行政系統對外有所交代的唯一方式，對有過錯的官員無視其違法違紀的行為情節輕重和危害大小動輒以問責懲戒，嚴重違反比例原則。例如四川巴中市政府辦公室的三名官員寫文書時，把中秋節寫成了端午節，事發后，迅速被當作笑話傳到網上，最后搞到三人都被問責免職，明顯存在著對問責制的擴大適用問題。

三、行政問責制的法律構建

行政問責制的局限決定了這種問責制始終停留在消極的路徑依賴中，只能發揮有限作用，而不能有效約束權力。筆者認為，行政問責制度的構建應從以下層面入手：

首先，明確行政問責的依據，即“憑什么問責”。一方面，要繼續完善行政組織法。行政組織法規范行政組織職責權限、管理功能、人員配備等最基本的規范。然而，目前我國行政組織法往往只對行政職權進行概括式的規定，缺乏明確的內容，相應的行政職責自然也不清楚，行政主體對自己行為要承擔的責任缺乏合理預測，很容易讓責任人員產生不合理的免責僥幸心理。目前，許多國家如美國、韓國、日本、印度等都出臺了一系列法律文件，對行政主體及其內部的每個職位該做什么、怎么做、不做會遭受什么處罰都規定得很細密、很具體，雖略有文牘主義之嫌，卻在規范行政主體行為方面起到了積極作用。因此，將憲法和組織法中關于行政職權的一般性、原則性規定進一步細致化和具體化，是當前立法工作的一項重要任務。令人期待的是，隨著《公務員法》的頒布實施，一系列的配套法規將相繼出臺，將在一定程度上改善目前的狀況。另一方面，要努力實現行政道德的法制化，為問責制的運行提供道義責任界定的依據。行政道德建設除了依靠思想政治教育外，還可以選擇將部分必須遵守的道德規范上升為法律，這也是國際通行做法，如美國國會1978年通過了《政府道德法案》，1993年又頒布了《美國行政部門雇員道德行為準則》。相比之下，我國對行政人員的道德要求很高——“人民的公仆”，卻缺乏具體化，可操作性較差，對觸犯道德者的懲處談不上嚴厲。新頒布的《公務員法》雖對行政人員應履行的八項義務做了明確規定，②但尚未明確為行政道德規范，內容也過于原則。因此，要為問責制的運行提供道義責任界定的依據，有必要借鑒國外經驗，將行政人員道德要求法律化、具體化，盡快制定和頒布《行政道德法》、《廉政法》、《公職人員財產申報法》等法律。

其次，界定官員問責的標準。目前我國的官員問責制度在問責標準方面主要存在兩個模糊不清的問題。第一是官員應承擔的行政責任和法律責任只要滿足制度和法律規范預先設定的條件，就可以依據規定進行追究。但是，對于政治責任和道義責任標準的判定比較模糊，諸如涉及決策失誤、用人失察等一些問題和現實的事故往往沒什么聯系，如何追究行政人員的責任，就成了一大難題。其實，沒有現實的事故，并不代表沒有發生事故的危險，實踐也證明，錯誤決策的危害往往較之安全事故本身更為深遠。因此，讓行政官員替自己的錯誤決策埋單，承擔延時的政治和道義責任是可行的。第二是接受問責的官員應該追究何種責任模糊不清，目前主要為引咎辭職，但在引咎辭職的官員級別、適用對象、內部審批上還存在相當多的問題有待解決。對此，有必要建立健全引咎辭職制度，成立專門機構對于引咎辭職的原因、性質、責任劃分以及辭職干部的個人態度等進行公平、公開、透明的調查，杜絕由于責任劃分不當等隱性因素造成的不當辭職，保證引咎辭職的合理性和有效性。

再次，強化異體問責力度。問責主體分為同體問責和異體問責。所謂同體問責是指執政黨系統對其黨員干部的問責，或者行政系統對其行政人員的問責。異體問責主要是五大涉憲主體之間的問責制，其中包括人大代表對政府的問責、民主黨派對執政黨的問責；民主黨派對政府的問責；媒體對執政黨和政府的問責、法院對執政黨和政府的問責。鑒于人大在政治架構中的地位，它是異體問責中最重要的問責主體，但因缺乏具體制度、程序與承擔責任的形式，和問責聯系緊密的人大質詢制度卻基本虛置不用，這就爆出所謂“中國某某第一案”的說法。其實，“雖是頭一遭，卻是平常事”，這種現象生成的原因較為復雜，例如質詢規范籠統、效力不明、代表素質不夠等，這些都亟待在法制建設中解決。根據憲法和組織法，“罷免”和“撤職”應該是人大及其常委會行使問責權的主要方式，通過行使質詢權和調查權可以對有關官員起到威懾作用，通過人大行使質詢權、調查權、罷免權和撤職權，可以導致一些官員為了避免被罷免或撤職，主動提出引咎辭職。隨著依法治國的力度不斷加大，需要進一步建立不信任投票制、彈劾制以及主要責任人引咎辭職制等，增強人大監督的問責手段和力度。

復次，規范行政問責的程序。問責必然在一定的時空范圍內展開，離不開特定的的步驟、方式、順序、時限，正是它們“決定了法治與恣意的人治之間的基本區別”，公正的程序能夠排除各種偏見和不利影響，給受到問責的官員與問責者提供一個平等對話的場所，從而提高問責的質量。但是，目前的問責很大程度上仍是“短、平、快”式的運動，相比結果，問責的程序沒有引起大家的關注，洶涌的社會民意和科層系統中自上而下的權力體制，夾雜著鋪天蓋地的媒體指責，這些都加速了事實真相的澄清，相關人員也基本得到了處理。但是，這樣的問責和制度化、規范化的發展道路相悖而行，很容易步入形式化的危險境地。

最后，完善問責救濟制度。行政問責在我國缺乏成熟和健全的制度支撐，出現偏差和失誤在所難免，但我國現行法律對受到處分的行政官員提供的救濟途徑嚴重不足。筆者認為，參照《行政處罰法》和其他法律法規，而且從與《公務員法》銜接的角度考慮，應該明確行政問責當事人有權對處理決定進行陳述和申辯，如果不服決定可以申訴。當然在適當的時候，①還應允許被問責的公務員如果對申訴結果不服可以啟動司法審查程序，畢竟自己做自己案件的法官難逃偏袒之嫌，有違社會正義理念。正如英諺所云：“正義不但要實現，更要看得見”。這樣做，既體現了憲法所宣示的保護人權的理念，也不至于使行政問責在制度化建構過程中陷入困境。

注釋：

①在西方學界對中國古代文官制度的一片贊揚聲中，馬克斯·韋伯深刻地指出，由于缺乏配套制度約束，“科舉制有使官僚過剩的趨勢”，只進不出的組織遲早會走進滅亡。參見楊宇立等著，《市場公共權力與行政管理》，陜西人民出版社，1998年版，211頁.

②公務員法.第十二條.

③ 目前.行政訴訟法.規定，對有關人事管理的內部行政行為不服，不能提起行政訴訟，這與保護人權的理念有極大差距，對此條文進行修改已經被提上議程.

參考文獻：

[1]李龍.憲法基礎理論[M].武漢：武漢大學出版社，1999.

[2]謝寶富.當代中國政府體制論略[M].北京：北京大學出版社，2005.

[3]季衛東.程序比較論[J].比較法研究，1993，（1）.

（作者簡介：杜國強（1978—）男，陜西西安人，西北政法大學行政法學院講師，法學碩士，主要從事行政法與行政管理的教學與研究。）