審計在金融監管體制中的應用

李建光　柯大鋼　吳　勛

一、問題的提出

1997年東南亞金融危機的發生，從根本上講，是由于這些國家和地區的金融監管體制不適應放開資本項目管制后的金融形勢，在經濟全球化中忽略了金融體系的安全和正常運行，缺乏有效的金融監管。因此，面對經濟全球化、金融一體化、自由化及加入WT0后的國際挑戰，一方面我國迫切需要開放國內金融市場，深化金融改革；另一方面，需要建立健全合理高效的金融監管體制，這是我國金融改革成敗的關鍵。目前我國金融機構尤其是四大國有銀行中還存在不少亟待糾正的問題，而長期以來所形成的單一的央行監管體制由于缺乏獨立性、缺乏對監管者的監管等原因，在反映和懲處違紀問題時，往往要大打折扣，監管成本高，監管效率低。現在雖成立了銀監會，可也只是剛起步，作用有限。在此形勢下，審計作為一種綜合性的監督方式，可以發揮獨到的作用。

二、審計在金融監管體制中的應用分析

審計是在一定的委托代理關系出現時，基于經濟監督的需要而產生的，又隨委托代理關系的發展而發展。它是由獨立的專門機構或人員接受委托或根據授權，對國家行政、事業單位和企業單位及其他經濟組織的會計報表和其他資料及其所反映的經濟活動進行審查并發表意見。可見只要存在一定的受托經濟責任關系，審計就能發揮特有的作用。我國的審計監督體系包括國家審計、內部審計和社會審計三部分，其中國家審計居于主導地位，并依法對內部審計進行指導和監督，內部審計是部門、單位領導的助手和參謀，社會審計是經濟監督機制中一個不可缺少的重要組成部分。下面具體分析它們在金融監管體制中的應用。

(一)國家審計在金融監管體制中的應用分析

首先，在理論上國家審計既可以對金融機構進行監督檢查，又可以對監管者進行監督，在金融監管體制中具有雙重的功效。第一，社會主義市場經濟條件下，我國大部分金融機構是國家獨資或控股，國家是其最大的投資者，這就形成了國家與金融機構的委托代理關系。而通過開展國家金融審計，可以揭露那些侵吞國家資財、浪費國家資源、損害國家利益的行為，切實保護金融機構的財產安全，確保其各項經濟活動的順利進行；可以確保投資者對經營者有效監控，促使其不斷改善經營管理，促進資源合理配置，降低財務和經營風險，提高經濟效益，創造更多的社會財富。同時，還可以監督金融機構執行國家金融政策的情況，以保證金融宏觀調控措施的有效性，并可將執行當中的新情況、新問題及時反饋到央行，以便不斷調整、完善金融的宏觀調控，發揮審計在國家宏觀調控中的作用。第二，監管者并不總是代表社會公眾利益，他們同樣存在著自身利益，他們與政府、公眾之間也存在著委托代理關系，因此有必要對其進行監督。這也正是目前我國金融監管體制的缺陷之所在。而通過國家審計機關對監管機構的財務收支情況進行審計監督。可以揭露和制止執行國家預算和財務管理中存在的不真實、不合法以及金融體制改革過程中的國有資產流失等問題，揭露和制止鋪張浪費、貪污腐敗的行為，促進廉政建設，并找出經營管理和內部控制制度存在的薄弱環節，分析產生問題的原因，提出改善和加強管理的建議。這不僅有利于促進監管機構建立內部制約機制，規范財務管理，嚴格遵守國家財經法紀，更有利于促進深化金融體制改革，促進監管當局有效發揮金融監管作用，保障金融安全、高效、穩健地運行。

其次，在實踐中審計署已連續三年查出銀行業中所存在的問題，并在2003年7月1日頒布的(審計署2003至2007年審計工作發展規劃)中提出，國家金融審計以促進防范風險、提高效益、規范管理為目標，旨在促進政策、制度和監管的完善，推進建立安全高效穩健的金融運行機制，促進金融監管機構依法履行職責。這與金融監管的三個目標(保證保護投資者和存款人的利益、金融機構的正常經營活動和整個令融體系的安全穩定：創造公平競爭的環境，鼓勵金融業在競爭的基礎上提高效率，確保金融機構的經營活動與中央銀行金融政策目標保持致)基本符合。可見今后國家審計將在金融監管體制中扮演更加重要的角色。

(二)內部審計和社會審計在金融監管體制中的應用分析

目前，與世界各國所形成的國家監管與社會監督相結合的監管模式相比，我國對金融業的監管基本上是國家監管機構的直接監管，而來自金融業內部的監管(如金融機構的內部審計)及來自社會中介的社會監督(如社會審計)都明顯過于薄弱。如今我國已加入WT0，外資銀行遲早要進人我國，而中資銀行也將增加海外分支機構，這必然要求我國金融監管體制向國際看齊，采用國際通行的監管準則。因此，把內部審計和社會審計應用到金融監管體制中，讓其扮演一定的角色成了當務之急，這也是由金融監管的理論基礎和我國金融改革的重點所決定的。

首先，防范和化解金融風險，維持整個金融體系的安全穩定是金融監管的核心，也是世界各國金融監管的重點。20世紀80年代以來，全球性和區域性金融危機頻繁發生，預示著建立于新古典經濟學理論基礎上的金融監管體系已越來越不能適應全球化、自由化條件下迅速膨脹的金融業發展要求。而自1970年Ak-erlof的代表作(檸檬市場，質量的不確定性與市場機制)發表后，進一步的研究表明，產生金融恐慌和金融危機的另一主要原因是金融市場中的非對稱信息。即失真的信息使投資者、存款人的決策信息建立在虛假成份基礎上，造成決策失真和經營意圖誤導。再加上金融業內在的脆弱性，從而引起投資者的資產轉換和存款人的擠兌，導致金融市場的波動和不穩定。其次，我國金融改革的重點是對國有銀行實施股份制改革，完善治理結構，建立現代企業制度，進而使其在條件成熟時上市。同時加強對國有銀行的監督改革，主要是要改變國有銀行內部的管理機制，提高經營和監管效率。可近幾年四大國有銀行雖都提出了雄心勃勃的上市計劃，但每一次重大銀行違規或者犯罪的曝光，都沉重地打擊了公眾和投資者的信心，尤其是海外投資者對中國銀行業的信心。可見今后金融監管應集中解決金融過程中的非對稱信息和金融業內在的脆弱性問題。

合理高效的金融監管體制應該是形成激勵相容的監管機制，即將內部管理和市場約束納入監管的范疇，充分發揮這兩者的力量，以實現監管的公共政策目標。首先，充分有效的信息披露是市場約束發揮作用的基礎，金融監管的關鍵是信息披露及其真實性。這也正是審計工作的切入點。尤其是對已上市的金融機構和將要上市的金融機構，通過會計師事務所依法對其報告的真實性、公正性進行審計，通過金融機構內部審計部門對其內控系統運行情況的測試、評價，可以使上報的報表及資料規范、真實。這不僅有利于監管當局對金融機構的財務狀況、經營業績和風險程度進行正確判斷，及時發現和反映問題，及時進行預警和采取規范措施，降低風險度，也有利于正確引導投資者和存款人的風險預期、投資決策，以維護他們的利益，避免金融恐慌和金融危機。同時，借助這份通用的審計報告還可以使各監管職能部門從繁重的事務-l生現場檢查中解脫出來，集中力量研究監管政策、查處重大問題，有所側重地進行監管，這就降低了監管成本，提高了監管效率。其次，國有銀行要上市，要解決金融業內在的脆弱性問題，還需要建立健全科學有效的內部控制運行機制。而具有動態監督、管理控制和決策服務三大職能的金融機構內部審計，是建立現代企業制度的重要內容，是實現集約經營、提高經濟效益的需要。它和公司治理是相互支持、相輔相成的關系，是金融機構自我約束機制的重要組成部分，今后應在金融監管體制中引起重視。