被征地農民就業培訓和社會保障有規可依

7月4日,福建省勞動保障廳、國土資源廳、財政廳、農業廳聯合下發通知,要求各地按照有關文件精神,根據省勞動保障廳等單位聯合編寫的《被征地農民就業培訓和社會保障政策宣傳提綱》,結合各地實際,認真做好宣傳和政策的闡釋工作,使被征地農民就業培訓和社會保障工作深入人心。本刊根據宣傳提綱,擇其部分新規,解讀如下。

一、政策出臺背景

黨中央、國務院,福建省委、省政府高度重視被征地農民就業培訓和社會保障問題。中央先后下發了《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》、《國務院辦公廳轉發勞動保障部關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作指導意見的通知》等一系列文件,要求盡快建立被征地農民就業培訓和社會保障制度。黨的十七屆三中全會作出的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確提出,“做好被征地農民社會保障,做到先保后征,使被征地農民基本生活長期有保障。”為促進海西社會和諧穩定,福建省部分地區如晉江、上杭等市(縣)已經先行探索并取得了初步成效,積累了一定經驗。基于以上情況,省政府在組織有關單位進行大量的調研、測算后,于2008年2月出臺了《關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)。

二、應把握的原則

一是突出重點,統籌兼顧的原則。以政府依法征收農村集體耕地而失去全部或大部分耕地的新被征地農民為重點人群,對原已被征地農民的就業培訓和社會保障問題,也要根據需要與可能,統籌予以妥善解決。

二是區分不同年齡,分別實施不同保障的原則。針對中青年、大齡、老齡被征地農民各自的特點和需求,對不同年齡的對象分別實施就業培訓保障、老年養老保障和老年養老補助。

三是共同出資,合理負擔的原則。被征地農民老年養老保障由政府、村集體和個人共同出資、合理負擔。

四是區分城市規劃區內外,分類指導的原則。在城市規劃區內,當地政府要將被征地農民納入城鎮就業體系,并建立社會保障制度。在城市規劃區外,應保證在本行政區域內為被征地農民留有必要的耕地或安排相應的工作崗位,并納入農村社會保障體系;對不具備生產生活條件地區的被征地農民,應異地移民安置,并納入安置地的社會保障體系。

被征地農民養老保障制度是一種針對被征地農民補償性質的制度安排,在制度設計上待遇水平相對較低,不作為基本養老保險制度來定位,符合條件的被征地農民還應納入現行的城鄉養老保險。

三、工作對象的界定

工作對象是經政府依法征收農村集體耕地后,被征地農戶人均剩余承包耕地面積低于所在縣(市、區)農業人口人均耕地面積的30%,且參與第二輪土地承包、征地時享有農村集體耕地承包經營權的在冊農業人口。但30%只是一個底線,各地在此基礎上根據本地實際情況及財政承受能力,可適當擴大保障范圍,如擴大至40%或50%。工作對象界定要注意三個問題:一是“被征地”的“地”是指依法實行家庭承包經營的農村集體耕地,征收林地涉及的被征地農民養老保障問題待條件成熟時另行研究;二是應以被征地農戶家庭人均剩余耕地來界定工作對象,符合標準且年滿16周歲的人員都列入保障范圍,有些地方行政村(或村組)在征地后對集體土地重新調整分配,并提出以村為單位來界定保障對象,這種做法不合適,土地承包政策也不允許村集體在承包合同期內重新分配土地;三是以當地農業人口人均耕地面積作為基數,而非當地人均耕地面積。

四、主要保障模式

被征地農民的主要保障模式分為就業培訓保障、老年養老保障和老年養老補助三種。對16～34周歲的被征地農民,重點實施就業培訓保障,按照自愿原則也可參加老年養老保障,如果選擇參加老年養老保障,政府同樣按規定的比例(不低于70%)予以繳費補助;35～59周歲的被征地農民,重點組織引導參加老年養老保障;征地時年滿60周歲的被征地農民,直接納入老年養老補助范圍,也可選擇參加老年養老保障,如果選擇參加老年養老保障,應一次性繳足老年養老保障費用,政府同樣按規定的比例予以繳費補助,但不享受老年養老補助待遇。

五、確定不同保障模式對應的年齡段

就業培訓以勞動年齡段內特別是中青年被征地農民為重點。促進被征地農民就業是確保其基本生活水平不下降和長遠生計有保障的根本途徑。政府主要職責是提供就業咨詢、就業指導、就業培訓、職業介紹等公共服務,開發公益型就業崗位,有效使用就業培訓資金,為被征地農民提供就業培訓機會,幫助他們取得職業資格認證,促進其就業。16～34周歲被征地農民通過就業培訓實現就業后,可按規定參加城鎮企業職工基本養老保險。

社會保障以難就業的大齡和老齡人群為重點。35～59周歲的被征地農民尤其是女性被征地農民就業相對比較困難,通過正規就業保障其長遠生計的可能性較小,同時,這部分群體中有相當部分人員達不到參加城鎮企業職工基本養老保險繳費年限應滿15年的條件,因此,應當直接將他們納入被征地農民老年養老保障制度。

征地時年滿60周歲的被征地農民,已超出勞動年齡,應當直接發放老年養老補助金。

六、就業培訓工作的政策突破

做好被征地農民就業培訓工作是解決其基本生活和長遠生計的重要途徑。為了做好這項工作,《指導意見》做出了相關規定:一是將城市規劃區內未就業的被征地農民納入統一的失業登記制度,提供就業服務;在勞動年齡段內、未就業且有就業愿望的,可按規定享受就業再就業扶持政策,促進他們盡快實現就業;二是將城市規劃區外的被征地農民作為“農村勞動力轉移就業培訓工程”和“農村勞動力轉移培訓陽光工程”的重點對象優先安排,提高他們的轉移就業能力;三是強調政府開發公益性崗位,如環衛、園林、社區工作等,優先安排被征地農民就業;四是對所有勞動年齡段內有勞動能力、未就業且有就業愿望的被征地農民,政府都應給予免費培訓, 但完全失地和大部分失地(即被征地農戶人均剩余耕地面積低于所在縣農業人口人均耕地面積的30%)的被征地農民優先安排。

七、養老保障統籌層次

由于各地經濟發展和征地補償情況差異較大,目前實行較高層次統籌的時機尚不成熟,因此,《指導意見》規定,被征地農民養老保障原則上實行縣級統籌,設區市的區由設區市統籌。

區由設區市統籌主要考慮征地時區級的土地有償使用收入基本上都歸集到設區市,按照“誰受益、誰承擔責任”的原則,設區市應承擔所屬區的統籌責任。

八、老年養老保障制度的特點

被征地農民老年養老保障主要特點:一是采取個人賬戶積累模式,政府補助、村集體和個人繳費全部進入個人賬戶,個人賬戶實賬運營,賬戶資金可轉移,個人繳費部分可依法繼承;二是個人賬戶籌資規模由各地政府參照略高于當地最低生活保障標準來確定,最低生活保障標準若提高,個人賬戶籌資規模通過測算作相應提高;三是個人賬戶籌資規模由政府、村集體、個人三方共同負擔,其中政府出資部分不低于70%;四是繳費方式靈活,被征地農民可選擇一次性繳費或分年度繳費,選擇一次性繳費的,政府補助也一次性到位,選擇分年度繳費的,應在辦理登記手續后5年內、60周歲之前繳清,政府隨個人繳費相應配套補助;五是領取待遇年齡男女統一,年滿60周歲后領取老年養老保障金;六是計發辦法簡便,老年養老保障金月標準為個人賬戶存儲額除以計發系數(160),計發系數160根據我省60周歲農村人口平均余命和利息因素確定,要求全省必須統一;七是建立老年養老保障待遇調整機制。

九、老年養老補助的特點

被征地農民老年養老補助主要特點:一是個人不繳費,由政府出資;二是征地時年滿60周歲的老年被征地農民,直接按月發放老年養老補助金直至身故;三是老年養老補助金標準不低于當地上年農村最低生活保障平均補差標準,具體標準由當地政府根據實際確定;四是建立老年養老補助待遇調整機制。

十、老年養老保障的籌資規模和待遇水平

《指導意見》規定,被征地農民老年養老保障的保障水平應不低于當地最低生活保障標準,這里的“當地最低生活保障標準”可選擇參照當地城鎮低保標準或者農村低保標準。按照略高于2007年全省農村居民最低生活保障最低標準100元/月,《指導意見》確定個人賬戶最低籌資規模為18000元/人,對應的老年養老保障待遇水平最低為115元/月,各地應在此基礎上,合理確定待遇水平和個人賬戶籌資規模。隨著經濟社會的發展和最低生活保障標準的提高,老年養老保障個人賬戶籌資規模應相應提高。

十一、老年養老保障個人賬戶資金的轉移

《指導意見》規定,被征地農民參加老年養老保障后,又參加城鄉養老保險的,其個人賬戶資金可轉入城鄉養老保險,具體銜接辦法另行制定。

被征地農民戶籍從參加被征地農民老年養老保障的市、縣遷移到省內其他市、縣的,可以辦理被征地農民養老保障關系和個人賬戶資金轉移手續。

十二、戶籍遷移省外、出國移民的辦理一次性支付

被征地農民戶籍遷移省外、出國移民的,憑相關證明到當地農保經辦機構辦理一次性支付手續;農保經辦機構按照銀行一年定期存款利率分段計息,為其計算個人賬戶資金本息,一次性支付給本人,終止養老保障關系。

十三、身故者個人賬戶資金可以繼承

《指導意見》規定,被征地農民身故后,個人賬戶中個人繳費本息余額根據本人參保時的約定或生前意愿由指定受益人依法繼承,未指定受益人的由法定繼承人繼承。政府及村集體繳費本息余額不予繼承,并入基金。

十四、老年養老補助待遇的確定

《指導意見》規定,老年養老補助金標準不低于當地上年農村最低生活保障平均補差標準。如2008年福建省農村低保平均補差標準為66元/月,2009年度老年養老補助金發放標準可定為高于66元/月一些,具體標準由各地根據當地上年農村最低生活保障平均補差標準確定。

十五、老年養老保障個人賬戶籌資規模中政府出資比例不低于70%

主要考慮被征地農民養老保障制度作為一種針對被征地農民補償性質的制度安排,因此,養老保障資金應以政府出資為主,《指導意見》規定了政府出資比例的底限是70%,經濟條件好的地區可以高于70%。

十六、對特殊群體的照顧

考慮到被征地農民中的特困戶、計劃生育家庭戶以及殘疾人等群體的特殊性,《指導意見》規定在他們參加老年養老保障時,政府對他們的繳費補助應當適當提高,以減輕他們的繳費壓力,使這部分人能夠納入到制度中來,不因困難和其他原因享受不到養老保障。

十七、就業培訓和社會保障資金的籌集與管理

《指導意見》規定,被征地農民就業培訓所需資金從市、縣財政安排的農民工就業培訓經費中統籌安排,省級按照有關規定予以補助。被征地農民老年養老保障所需資金由政府、村集體和個人共同籌集。老年養老補助所需資金全部由政府出資。

被征地農民養老保障資金實行“收支兩條線”管理,專款專用,各級政府要嚴格執行財務管理規定,加強資金監督和管理,確保資金安全增值,任何單位和個人不得擠占、截留或挪用。

十八、原已被征地農民就業培訓和社會保障問題如何解決

由于征地情況比較復雜,可溯及時間長,各地政府的財政承受能力也不盡相同,針對這種情況,《指導意見》沒有作硬性規定,只是提出根據需要與可能,統籌予以妥善解決,盡可能解決好這個問題,促進社會和諧穩定。各地可以根據本地實際情況,采取多種辦法,妥善解決原已被征地農民養老保障問題。

十九、已審核征地項目涉及的被征地農民養老保障如何銜接落實

2007年4月28日,勞動保障部、國土資源部《關于切實做好被征地農民社會保障工作有關問題的通知》(勞社部發[2007]14號)下發后至各地《實施辦法》出臺前,報國務院和省政府批準征地的,目前已經勞動保障部門審核、地方政府作出承諾并預留保障費用的征地項目所涉及的被征地農民,應與當地政府制定的《實施辦法》進行銜接,落實養老保障措施,做到應保盡保。

二十、對于2007年4月28日勞社部發〔2007〕14號文件下發后至2008年2月18日閩政辦〔2008〕28號文件出臺期間,經省勞動保障廳審查社會保障措施落實情況出具審查意見報國土資源部審批的14宗重點項目征用土地涉及的被征地農民,省級是否予以補助

對于此期間已落實社會保障措施的,省級予以一定的獎勵。

二十一、市、縣政府如何貫徹《指導意見》

《指導意見》作為一份指導性文件,只是做出了原則性規定,給市、縣留有政策空間,市、縣政府應根據《指導意見》確定的基本原則和工作要求,結合本地實際,盡快制定出臺具有可操作性的實施辦法。