市場經濟環境下，政府部門究竟應該擔當什么角色

韓　冰

根據媒體2009年年初報道,深圳機場總經理冒用深圳機場名義向興業銀行廣州分行貸款2.25億元炒股產生巨額虧損,興業銀行廣州分行以訴訟形式要求深圳機場償還貸款。法院最終判決興業銀行勝訴。然而,令人始料不及的是,深圳市國資委隨后要求轄下國企全面終止與興業銀行深圳分行的合作,目前一些“深字頭”國企已全部或部分將存款從興業銀行深圳分行轉出,這家在深圳服務了多年的銀行正遭遇著考驗。原本是興業銀行廣州分行與深圳機場之間的訴訟,但在這場復雜的利益博弈中,興業銀行深圳分行不幸做了“犧牲品”。由事件不難看出政府在事實上對企業還在承擔著無限責任。甚至還為此采取了在筆者看來并不十分光彩的方式。我們似乎可以感覺到,銀行業務的開展要依靠政府部門。這便讓人想到一個議論已久的話題:市場經濟環境下,政府部門究竟應該擔當什么角色?

無獨有偶,另一例事件恰好也與航空公司有關。

開始于2008年下半年的金融危機使我國的航空業面臨著前所未有的挑戰。金融危機的爆發對航空業的沖擊主要是航空業客源下降、企業現金流極為緊張,因此多數航空公司都出現了虧損經營、拖欠機場和油料公司費用的問題。統計顯示,2008年,國內航空業全線虧損,國航、南航、東航三大國有航空公司總虧損額高達100億元以上。春秋航空盈利跌幅達70%;鷹聯航空經遭催債、斷油事件后,將20%的股權賣給四川航空集團公司……

但是,在同樣的困境面前,企業的風險應對能力卻因體制背景不同大相徑庭。去年10月份以來,當燃油、金融危機等航空業產生不利影響的時候,國資委對國航、東航、南航三大航空公司實施注資,這三家國企分別獲得30億元至100億元不等的國家注資。而民營航空公司由于股東本身的資金鏈條問題陷入了困境,難逃被收購或破產的厄運。

長期以來,我國公用事業都處于“政企合一”的體制。這種體制直接導致了兩種后果。

其一,在政企不分體質下,政府一方面是全社會經濟的調控者,同時又行使企業國有資產的所有者職能。這雙重職能使政府部門難于給自己一個準確的定位。當他在行使社會經濟調控職能時,由于他又承擔國有企業所有者職能,所以必然要特別照顧國有企業,特別是那些落后的國有企業,對他們顯得特別寬容。虧損了政府要補貼,發不出工資政府也要設法幫助解決,還不起貸款也要銀行寬限、減息。從而使非國有企業感到國有企業在吃偏飯,自己受到不公平待遇。實際上政府對國企多次的放權讓利并未使國有企業真正成為獨立企業法人實體和市場競爭主體,反而使企業競相攀比政策優惠,卻不在提高市場競爭力上下功夫。企業得到政府擔保之后,政府承擔擔保責任,但對企業鞭長莫及,難以實現有效監督;企業在市場中運作,又較少考慮經營風險。這就使國有企業比任何其它企業都更敢于不考慮風險和回報搞重復建設;更敢于不自量力地兼并擴張;更敢于無限制地借貸和負債經營。

其二,長期持續的政府保護構筑了一個抑制競爭的、封閉的、低效的產權結構。加快體制改革,賦予民營資本更大空間的呼聲一直不絕于耳。就在今年的“兩會”上,有代表、委員提出應促進公平競爭,消除區域封鎖,打破行業壟斷,組織調動各種社會資源,促進經濟增長。總理的《政府工作報告》也明確指出,落實放寬市場準入的各項政策,積極支持民間資本參與國有企業改革,進入基礎設施、公用事業、金融服務與社會事業等領域。有專家認為,民營企業是中國競爭效率增長與解決就業的關鍵,如果民營企業在融資、行業進入等領域繼續遭受歧視,則中國絕大多數民營企業難以熬過經濟緊縮的寒冬。民營企業是直接的輸家,消費者是間接的輸家,政府部門花費很大精力非但沒有明顯提高企業的競爭效率,自身政企不分的老毛病舊疾復發,從長期經濟增長和可持續發展的角度看,應該是最大的輸家。

在我國毫不動搖地鞏固和發展公有制經濟、毫不動搖地鼓勵、支持和引導非公有制經濟發展的長期經濟政策指導下,政府不應一味地只是下大力氣保護國企而不顧其他非公有制企業的死活,導致公用事業方面長期經濟環境的惡化。筆者認為,一方面,應加強對國有企業的控制力,不要讓他們以為有了這一層保護的光環就可以為所欲為,肆意揮霍國家財產而使國有資產不斷流失;另一方面,應積極鼓勵和發展其他非公有制經濟形式,努力創造公平有序的市場經濟環境。如何把握好這一尺度,權衡利弊,扮演好在市場經濟中該有的角色是一個值得政府部門尤其是國資委思考的問題。

一、國資委的職能定位應是“股東會”,而不是“董事會”

國資委應該將自己定位于“股東會”、而不應該定位于“董事會”來履行所有者監管國有企業的職能,國資委的工作重點不是監督管理國有企業的具體運行,而是完善公司治理結構,推進大型國有企業的董事會建設。

在現代公司制企業中,公司股東會和董事會都是履行出資者職能的機構,只是股東會的決策職能更為宏觀。股東會作為企業的最高權力機構,一般只對重大事項進行表決。實際上,股東會是在公司日常運行的組織框架之外的,是通過選擇董事來行使出資者職責的。而董事會則是受股東會委托、代表全體股東履行所有者職能的,是企業組織內部的核心決策機構。這種制度設計既保證了股東的出資者權力,又避免了股東對公司日常經營管理活動的干涉,有利于充分發揮經理階層的專業才能。

從國資委幾年來具體運作方式和開展的一系列對國有企業的監管活動看,國資委更多的是將自己定位為國有企業“董事會”,監管國有企業的具體運行。例如,對國有企業負責人的選擇任命、業績考核甚至深入到副總經理層次,發布招聘公告,公開招聘國有企業副總經理已經成為中央國資委和許多地方國資委的重要工作內容;中央國資委要求所有中央國有企業在統一的時間內按照統一格式制訂和提供企業發展戰略與規劃;沿著前國家經貿委“突出主業、加強管理、降低成本”的國有企業管理思路,中央國資委要求中央企業減少管理層次、調整組織結構,將企業主業限制在三個以內;中央國資委不斷發出各種通知,要求中央國有企業和大型地方企業參加信息化、律師、新聞發言人、管理創新等方面的各類培訓班、研討會和咨詢活動;中央國資委在34家中央企業啟動了培養技能人才成長機制,開展企業職工技能比賽等活動,等等。從中可以看出,國資委對國有企業事務的管理已經非常具體,甚至有些監管活動已經超越了“董事會”的出資者職能,而有干涉企業內部經營管理活動之嫌。

實際上,即使將國資委職責嚴格限定于“董事會”,至少由于以下兩方面原因,國資委也不可能是一個有效率的“董事會”。一是國資委管理半徑太大,如中央國資委定位于186家行業不同、大多數規模龐大的中央國有企業的統一“董事會”,不可能具有現代公司制企業專一董事會的決策質量和監督管理效率;二是國資委游離于企業組織邊界之外,國資委這樣的“董事會”和國有企業經理階層之間的信息不對稱程度必然十分嚴重。即使在國外現代公司中,董事會位于企業組織邊界內部,同樣存在信息不對稱問題,董事會無法徹底解決經營管理者的“道德風險”問題,何況象國資委這樣位于企業組織邊界之外、只能通過“遙控”來考核監督經營管理者的“董事會”呢?

國資委要處理好與其所出資國有企業的關系,既要監督管理國有企業,又要堅持所有權與經營權分離原則,不直接干預國有企業的生產經營活動,必須將自己定位于“股東會”而非“董事會”來履行出資人職責。這要求國資委的工作重點是推進各個國有企業(包括國有獨資企業)中的董事會建設,通過選派國有產權的代表進入董事會和加強對代表國有產權的董事的管理來體現國有出資者的利益要求,而董事會和經理階層作為組織內部的核心領導機構獨立運作企業。國資委的“股東會”的定位不僅滿足了履行出資者職責的要求,而且基本上符合了現代企業制度下股東會、董事會和經理階層的委托代理機制設計原則。國有企業董事會的成立,一方面作為“中間層”避免了國資委對國有企業經營決策的直接干預,另一方面,每個企業董事會根據企業具體情況的獨立決策,有利于提高經營決策的科學性和管理效率。國資委成立兩年多,忙于對國有企業具體運行的監管,而在企業制度建設和公司治理結構完善方面工作力度不夠,致使很多大型國有企業至今沒有成立董事會,只選擇了7家中央國有獨資公司開展了建立董事會的試點,這種局面必須盡快改變。

二、國資委的監管方式是所有者利益導向的市場方式,而不是政績導向的行政方式

國資委要改變政府監管的習慣性思維方式,尤其是避免短期政績導向,避免用“婆婆”的管理方式行使“老板”的職責,重視產權市場和經理市場培育、國有企業制度建設等基礎性、長期性工作。

由于國資委的前身是國家經貿委、中央企業工委等黨和國家機關,國資委的人員絕大多數都有長期在黨和政府機關工作的背景,這使得國資委非常習慣于采用行政方式監管國有企業。國資委的組織文化基本上是一個政績導向的政府行政組織文化,而不是一個所有者利益導向的投資組織文化。如果國資委不主觀努力改變這種習慣性思維和行事方式,國資委就難以避免用“婆婆”的行政管理方式行使“老板”的職責?，F在國資委的一些做法已經遭到一些非議,一些人認為,國資委大力推行的面向全球招聘副總經理,在一定程度上就是短期的政績“秀”;而“高層管理人員達到60歲屬于超齡”、“央企高管人員薪酬不超過平均員工薪酬水平的12倍” 等,也被認為體現出行政性政策“一刀切”的痕跡;最近一些大型國企領導人由不具有本行業背景的“業外人士”“空降”擔任,也被認為是具有行政任命特色的;而北京市國資委明確“企業領導本人、配偶、共同生活的子女營建、買賣、出租私房和參加集資建房的情況要在事后一個月內以書面形式如實報告市國資委,包括國企一把手在內的主要領導人要事先備案”則被認為是對國有企業經營管理者的約束過度和管得過嚴。

應該說,國資委作為國有出資者代表行使選拔、任命、激勵、約束企業負責人的權力本無可厚非,上述看法可能過于極端和有失偏頗,但對國資委而言,極力避免直接采用行政性方式、方法行使對國有企業的出資者權力是必須注意的。實際上,在國有產權市場、國有企業經理市場還不健全和完善,國有企業還沒有都形成以董事會為核心的現代公司治理框架的情況下,國資委監管國有企業徹底避免行政性手段是不可能的。因此,國有產權市場和經理市場機制的培育和規范、國有企業公司治理機制的建立,是國資委必須重視的基礎性和長期性的工作。雖然兩年來國資委制訂下發了《關于規范國有企業改制工作的意見》、《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》等文件,但產權交易市場仍存在政策落實不力、制度需要進一步完善等問題;在國有經理市場的建設方面,還幾乎沒有什么新的進展;在大型國有企業制度創新和公司治理結構的建設和規范上,進展還比較緩慢。因此,大力推進這三方面的工作,應該是國資委的工作重點。

以上是筆者的一些意見和建議。筆者認為,政府有關部門只有真正扮演了他該有的角色,才能使我國的市場經濟環境達到最大限度的公平,市場經濟才能走上有序、公平、長久、可持續發展的健康之路。

(作者單位:大連銀行總行運營部)