如何為行政費用“瘦身”

吳芬蘭

摘要:我國行政費用從1978年至2003年的25年間增長了87倍,我國已成為世界上行政成本最高的國家。行政費用的高速增長造成了財政的巨大壓力,擠占了其他公共開支。行政費用的暴漲,已成為老百姓所不能承擔之重。如何進一步地減少行政費用,已成保障其他公共開支的關鍵。

關鍵詞:行政費用;措施

一、我國行政管理費用的表現

從改革開放初期的1978年至2003年的25年間,我國行政管理費用增長迅速,從1978年的52.90億元增長到2003年的4691.26億元,增長了87倍。行政管理費占財政總支出的比重,在1978年僅為4.7%,到2003年上升到19.0%,這個比重比美國的9.9%、德國的2.7%、加拿大的7.1%、英國的4.2%、韓國的5.1%、俄羅斯的7.6%、印度的6.3%分別高出15.8、23.0、18.6、21.5、20.6、18.1和19.4個百分點。而且近年來行政管理費用增長還在大跨度上升。

行政費用如此暴漲怎能不讓老百姓擔心?按照正常的行政成本,行政費用絕對不可能增長如此迅速,那么,合理消耗之外的那部分巨額行政費用到底流到哪里去了呢?

(一)“政績工程”和辦公樓建設消費

目前,追求辦公條件氣派豪華的奢靡之風日盛,一些地方甚至還出現了“再窮不能窮辦公樓”的怪現象。據有關部門披露,中國約有1/5的城鎮建設存在“政績工程”。一些欠發達地區競相蓋起豪華辦公樓,例如一個省級貧困縣的政府辦公樓耗資7000多萬元,相當于該縣年財政收入的1/3;安徽北部一個規模不大的地級市的書記和市長“豪華辦公”,每人獨占6間辦公室,內設高級辦公用品,衛生間、會議室、會見室、臥室,可與總統套房“媲美”。

(二)公車消費

我國公務用車數量多,費用高。目前我國公務用車擁有量不少于350萬輛,如果把司勤人員的工資等算在內,每年國家在公務用車上的支出費用高達4000多億元。并且我國公車私用現象嚴重。來自某市紀委的一份調查資料顯示,當前公車使用普遍存在“三個三分之一”,即領導干部公務使用三分之一,領導干部私用三分之一,駕駛員私用三分之一。真正實現了 “一人得車,全家使用”“一人掌車,全家開心”。

(三)旅游消費

隨著改革開放的不斷深入,一些地方的外出公務活動明顯增多,各地都加強了相互之間的交往交流,一些地方甚至走出國門,加強了與國外的聯系。但一些領導干部外出時,借學習考察之名、行公費旅游之實。他們以工作需要為由,打著外出“學習考察”、“研討交流”、“招商引資”的幌子,途中擅自改變路線,把公費旅游巧妙地隱藏在公務活動之中。

(四)接待消費

一些領導干部把吃喝擴大化,節日請,典禮請,來訪請,業務請,交易請,只要能想到吃喝由頭,便成一桌酒宴。據老河口市紀委清查,2000年全市招待費1980萬元,占行政事業單位財政支出的18%。

(五)辦公室資源消費

很多單位部門辦公室里紙張消費十分驚人,辦公室里復印機、計算機旁都堆滿了“報廢”了的紙張。在有些辦公室,不管在氣溫高或氣溫低的情況下,空調是完全開著的。有的辦公室盡管平時不用電腦,但上班第一件事就是把電腦給打開。有的甚至下班離開辦公室也不關室內的電燈、電腦、空調等電器。

二、行政費用增長的原因

(一)我國政府規模過大,人員經費在公用經費中的支出比重過高。

新中國成立之初,我國總人口中財政供養人口的比例為600: 1,而現在已經達到28: 1,財政供養人員增長了88.7%,是同期人口增幅的3倍。2002年,中國有4500多萬行政官員和公共事業單位人員要靠國家財政供養,按該年黨政機關10043元的平均工資及為其提供的辦公設施、住房、醫療保障、養老保險等方面計算,每增加一個人,一年財政支出至少2萬元。政府工作人員工資總額占政府成本的比例, 1978年為55. 0%, 2001年上升至59. 96% (楊浩然, 2004)。

(二)行政權力運行透明度不夠,缺乏有效的監督機制。

我國政府機構控制著80%的公共管理信息,多年來政務信息公開與否往往取決于具體政府部門或官員的開明程度。對官員的人大、政協、審計、檢察院和上級監督等都屬于體制內監督,在行政透明度較低的條件下,

容易形成“上級不好監督、同級不愿監督、下級不敢監督”的監督“死角”。信息的高度不對稱和監督乏力造成了滋生政府浪費的土壤。

(三)政府內部管理制度不完善

1. 財政預算管理制度。我國現行的財政預算制度存在很多的弊端,主要有缺乏預算細節的編制和送審程序,財政資金在使用過程中缺乏嚴格的考核和評價制度,導致資金使用鋪張浪費現象普遍存在。由于預算管理不完善,支出約束力不強,缺乏嚴格、可行的支出標準,導致支出單位過多過雜,開支內容中很多含有消耗性項目,不僅浪費較大,而且助長了官僚主義和奢侈行為。

2.政府采購制度。由于制度設計上的缺陷或制度不完善,政府采購已經成了商業賄賂的“重災區”,如果政府采購不能真正變成“陽光采購”,那么政府采購就會變成腐敗的集中地。

3.職務消費制度不健全。我國職務消費項目、內容、范圍及其管理缺乏嚴格的規范制度,并且,在實際執行中大打折扣,無法可依、有法不依現象同時并存。

(四)政府行政人員的行政觀念

1.“官本位”思想。我國幾千年來封建社會的官僚體制所形成的“官本位”思想至今仍“余毒未清”,在日常的行政行為中我們還可以看到它的影子——為領導服務的意識高于為人民服務的意識;在行政中注重領導的要求多;公仆意識在某些政府官員身上已逐步淡化;“為人民服務”逐漸變為“人民為我服務”等等。

2.成本意識差。在一些政府官員的心目中,行政只是“花別人的錢給別人辦事”,“不花白不花”,這就很容易產生“敞著口子花財政錢”的現象。

三、縮減行政費用的措施

(一)精兵簡政,控制政府規模。

政府規模的無限擴大,會加重國家財政和社會公眾的經濟負擔;政府規模太小,又不能保證政府職能的正常發揮。因此,科學有效地控制政府的規模,保持政府規模的適度,可以有效地降低行政費用,縮減不必要的職務消費。

1.轉變政府職能,理順政府與市場、政府與社會、政府與企業的關系。充分發揮市場機制的基礎性作用,把社會可以自我調節和管理的職能主要交給社會中介組織調節。政府要將主要的精力集中到提供公共產品和服務,管理市場辦不了、企業不愿辦、社會無力辦的事情。

2.減少行政層次,重點加強“省管縣”。在符合社會主義市場經濟體制和社會主義民主政治體制下,不斷探索具有中國特色的、功能齊全、結構合理、運轉高效的行政管理體系,改變我國政府行政人浮于事、效率低下的現狀。

3.改革干部人事制度。遵循精干、廉潔、勤政的原則,大力推進公務員考試錄用、競爭上崗制度,堅持公開、平等、競爭、擇優的原則,建立完善的選人用人機制。認真貫徹實施《國家公務員法》,完善政府編制管理,改變公務人員“能上不能下、能進不能出”的體制,徹底改變副職多、閑職多、兼職多的“三多”現象,使冗員裁減工作真正落到實處。

4.大力推行電子政務。電子政務通過計算機網絡可以取代中間層監督和控制部門的大量職能,可以改變政府的組織方式,減少政府行政人員,從而縮減了政府行政費用。

(二)信息公開,建立透明政府。

1.公開政府行政經費使用信息,提高公共資金使用透明度。建立公共資金信息管理體系,及時公布公共資金使用的相關信息,尤其要建立職務消費公示制度,定期公布職務消費情況。

2.制定《政府信息公開法》。在保守國家秘密的前提下,明確規定統一的信息公開的原則、范圍、程度和決策程序等,以法律形勢保障公民的知情權,使政府的行政權力在陽光下運作,接受納稅人的監督。

3.促進公共財政決策的民主化。改進和健全聽證會制度,使社會各階層的利益訴求得到充分的表達和尊重,適度縮小政府在公共財政決策中的自由裁量權,形成社會各階層共同參與公共財政決策的格局。

(三)建立多元化的監督機制

1.加強內部監督。建立嚴格的行政機關財務管理制度、內部審核和公款消費審批制度。

2.加強人大對行政費用預算執行情況的監督。政府應當按期如實編制行政費用月報、季報和年報,并及時提交人大備案。

3.加強審計監督和紀檢監察監督。政府單位的項目支出每年應經同級審計機關審計,同時進行不定期的財務審查,確保各項經費使用規范,同時還應強化領導干部離任審計,提高審計和監察的水平。

4.加強媒體和公眾的監督。積極推進政務公開,建立政府機關公務消費的公開機制。只要是非國家機密的、不涉及國家利益的政府財政支出數據都應該向公眾公開,及時通報各單位、各領導職務消費的數額、內容,將政府機關消費置于媒體和公眾的監督之下。

(四)改革財政管理制度,建立公共財政體制

1.完善財政預算體制,增強預算的剛性約束。將預算外資金和制度外資金統一到預算控制之內,形成真正完整統一的政府預算,統一財政。將預算分配與職能部門直接掛鉤,不斷提高預算編制的管理水平,增強預算編制的科學性和公平性。修訂《預算法》、《國家金庫條例》、預算會計制度等,實現預算收支程序的法律化和法律責任的明確化。

2.規范政府采購制度。在《政府采購法》的基礎上,進一步制定相應的實施條例和相關細則,明確規定政府采購的范圍、原則、方式、程序、監督等,以確保政府采購活動真正有法可依。推行政府采購的貨幣化改革,遵循市場經濟的規律,發揮競爭規律和成本規律,按照法定程序,通過競爭性招標采購的方式,為政府采購質優價廉的物品,實現“陽光下的采購”。

3.實施職務消費制度改革。推進職務消費的制度化、公開化和適度貨幣化。出臺有關公務員職務消費管理法規,職務消費納入法制化軌道。限制職務消費總量,凡是不合理的職務消費或不屬于職務消費的內容,都予以取消。對保留的項目,定要按照有關規定嚴格執行。

(五)加強公務員隊伍建設

1.加強反腐和黨風廉政建設。加大反腐敗的打擊力度,從管權、管錢、管人等容易滋生腐敗的環節入手,通過立法和監督,從源頭上遏制腐敗,治標治本,標本兼治。進一步探索從體制、機制和制度上加強黨風廉政建設的新路子,建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系,努力形成“黨政齊抓共管、紀委組織協調、部門各負其責”的黨風廉政建設和反腐敗工作格局。

2.建立有效的績效評估制度。建立既注重政府職能實現程度,又注重納稅人滿意程度;既注重行政結果,又注重行政成本的政績考核體系和賞罰分明的約束和激勵機制,激發和保護政府官員節約和用好公共資源的積極性。

3.建立行政問責制,明確政府行政人員的責任主體。把行政費用控制責任落實到具體的人,并把各級政府的主要負責人列為第一責任人,接受人大、政協和公眾的監督,強化政府浪費的責任主體和責任機制。

(作者單位:華僑大學人文與公共管理學院)