服務型政府建設路徑探析

鄒　偉　饒曉亭　石勝勇

建設服務型政府是我國政府改革的目標，許多地方政府也將之提上了重要議事日程。建立和完善服務型政府建設的法治體系，進一步轉變政府職能，培養公務員的民主、服務理念，是建設服務型政府的重要路徑。

服務型政府是指按照人民主權原則，依據人民意志，通過符合民主精神的法定程序組建的以為人民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府，是我國政府改革的目標。

目前，許多地方政府已把服務型政府建設提上重要議事日程，制定工作規劃具體目標，確定重點任務。探析服務型政府的建設路徑具有現實意義。

建立和完善服務型政府建設的法治體系

建立和完善服務型政府建設的法治體系是服務型政府建設的根本保證。現階段應重點建立和完善如下制度和機制。

實現政府意志與人民意愿一致的制度和機制。

(1)能充分匯集民意、集中民智的民主和程序制度及運行機制。現在這方面已有相當制度，如人民代表大會制度、政治協商會議制度、信訪制度等，但仍然比較缺失，運行機制也不順暢，現實中所謂人民代表缺乏代表性、“部門利益法制化”，就是典型的反映。

(2)建立各種利益聚合機制。現階段存在的各種行業協會、學會、商會等應是這種機制的雛形，但現實中很多這樣的機構屬于準政府性質，如會長由組織人事部門任命或派遣，活動經費由財政核撥等，難以發揮其應發揮的作用。政府應還權于社會，應允許和鼓勵各種非政府組織依法發展，將分散的人民利益和偏好聚合起來，提高人民尤其是分散的人民進行利益表達的能力和意愿。

(3)保證人民充分參與政策制定、執行的程序制度和機制。政府應當為每個愿意參與的公民特別是利益相關者提供制度和機制保證，暢通參與渠道。

(4)民主、科學決策制度。目前很多事項是由政府根據自己的判斷推動和提出的，如果缺乏科學、民主決策制度，決策很容易違背民意、損害人民群眾利益，即所謂“好心辦壞事”，即使是決策具有一定的民意基礎也應科學決策，否則也將損害人民群眾利益，最終失去人民的信任。

(5)重要決策事項的解釋說明制度。現行體制下很多重要決策事項，是由政府在缺乏公民廣泛參與情況下作出的，或者有的重要決策事項，廣大民眾并未認識其科學性，這就需要政府及其工作人員去耐心的解釋、說明，獲得人民的認同。

(6)政府對民意的回應機制。明確政府對民意回應的具體時間、程序、內容和責任，及時引導民意、輸導民怨、回應社會質詢，實現政府與人民互動的重要機制。

(7)重大政策評估與責任追究制度。即對各項重大政策進行定期的評估，為政策的調整、終止提供依據，通過評估糾正政策執行中存在的問題，對重大決策失誤追究責任。

在利益分配復雜化、貧富差距日益加大的現階段，這些制度和機制對引導民意、疏導民怨具有重要的現實意義。其中(1)、(3)、(4)、(7)，因涉及面廣、基礎性強，需要統一部署，主要由中央政府推動完善、修改或者建立，地方政府積極跟進或者探索建立。(2)、(5)、(6)因各地差異大，需要地方政府在實踐中進一步積極探索、總結。現階段主要由地方政府特別是具有立法權的政府機構探索建立。

公共產品供給的制度和機制。

(1)公共財政制度。即以滿足人民對公共產品需要為目標的財政收支制度。該項制度的完善程度一定意義上決定了政府是否較好地履行了提供公共產品的職能。財政支出應一步步向困難地區、困難人群、農村、農業等傾斜，堅持以公共化為取向，以均等化為主線，以規范化為原則，不斷健全公共財政體制。

(2)社會保障制度、基本公共服務均等化實現機制、發展改革成果公平共享機制。當前我國社會保障水平低、覆蓋范圍不寬，基本公共服務差別大，改革發展成果越發達越富裕的地區、行業分享越多等問題比較突出，這些是人民個人和其他社會組織無法解決的問題，是人民需要、政府也應該提供的公共產品。

(3)改革公共服務政府單一供給機制，按照公正和率的原則，形成公共服務供給的社會和市場參與機制。

(4)以提供公共產品為取向的政府績效評價指標體系，上級機關與人民群眾相結合的日常化的政府績效評估和考核機制。

其中(1)、(2)在實現公共產品有效供給的過程中具有基礎地位，并涉及現行財稅體制。應主要由中央政府推動完善、修改或者建立。(3)、(4)的實現還需要在實踐中進一步探索、總結，現階段應由中央政府積極推動，主要由地方政府探索建立。

規范和監督行政機關及其工作人員行為、人民可向政府問責的制度和機制。

(1)政府信息公開制度。目前應圍繞貫徹實施政府信息公開條例，抓緊修改國家保密制度，抓緊建立相應的配套制度和機制，積極推進電子政務建設，及時公布政務信息。

(2)按照現代行政程序法的基本精神，設計和規范行政程序，健全行政執法責任體系、評議考核和追究機制。目前應按照《關于推行行政執法責任制的若干意見》(國辦發[2005]37號)要求，建立和完善有關行政執法責任制度和機制，積極探索制定統一的行政程序制度。

(3)審計、監察、復議、信訪、司法、人大、人民群眾等行政內外部監督的有效協作機制，特別是實現人民群眾有效監督的機制。目前國家層面已建立基本框架，但仍需在實踐中進一步豐富和完善。現階段主要由地方政府在權限范圍內，根據各自的實際情況探索建立。

公務員激勵、約束制度。主要是公務員調配、績效評估、激勵、晉升、退出等人事制度，公務員對人民群眾負責與對領導負責相結合的機制。雖然目前已有《公務員法》、《行政機關公務員處分條例》等基本制度，但仍需要各地在實踐中進一步探索。因此，現階段由中央政府積極推動，主要由地方政府在權限范圍內探索建立。

進一步推進政府職能轉變

2003年我國政府確定了“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”的基本職能框架。在相當長時間內，政府職能就是圍繞這一框架轉變。現階段，推進政府職能轉變，應在著力調動人民參與積極性的基礎上，以政府主動轉變為主的方式進行。

進一步合理劃分各級政府職責權限。中央政府主要是制定或者推動制定全面履行政府職能的法律、法規及政策依據，承擔經濟調節、涉及全國性的市場監管、社會管理、公共服務等事項工作。地方各級政府主要是履行市場監管、社會管理、公共服務等職能，其中省級政府主要是制定或準動制定相關地方性法規、規章及政策，督促、指導市、縣、鄉級政府全面履行職能，涉及全省性的市場監管、社會管理、公共服務等事項工作；市場監管、社會管理、公共服務等具體事務工作，在現行政府層級體制和行政環境下主要由縣級政府承擔，市、鄉級政府適當分擔，鄉級政府主要分擔直接涉及人民利益的公共服務如建立直接支農、惠農的服務體系、辦理有關證照等。

梳理現行政府工作事務。在日常工作中，評價現行政府工作事務，按照基本職能框架的要求，及時停止、糾正、規范、增補相關政府工作。

立法與政策制定中貫徹政府職能轉變思想，落實“三優先”原則。即自主解決、市場競爭機制調節、中介機構自律解決的事項不通過行政管理解決。

增強落后地區財政保障能力。據《2007年貴州省年鑒》顯示，貴州省沒有一個縣級政府地方財政收入能滿足地方財政支出，地方財政收入占地方財政支出低于50％的縣級政府占82.95％。中央財政應加大轉移支付力度，同時增加一般性轉移支付的比例，逐步壓縮專項轉移支付。

改革公共服務項目的建設方式。根據民愿，按照生產力提升力強、民生關切度高的項目優先建設原則，如交通、電等基礎設施，確立公共服務建設項目；在公共服務項目的建設中充分發揮市場配置資源的基礎作用，如交通等基礎設施，可以采用BOT方式進行建設；項目驗收采取實施區域群眾與專家相結合的方式進行；項目資金的劃撥方式，逐步實現所有公共服務項目資金由實施地政府劃撥為主，改變“跑部錢進”的局面。

在“熱點”領域確保政府“利民”。切實改變在征地、房屋拆遷、移民、城市建設等政府參與或者主導的“熱點”建設中政府與民爭利的現狀。

推進社會自治組織建設。在縣、鄉級政府加大對村民、居民自治組織建設的支持力度，切實處理村民、居民自治中存在的問題，實現真正意義的村民、居民自治，以此為突破點推動全社會自治組織的規范建立。

切實規范政府行為。確保政府行為符合法律、法規、規章、政策精神，加大反腐力度，嚴懲公務員以權謀私行為。

培養公務員的民主、服務理念

服務型政府建設，歸根到底要落實到公務員的行為上，公務員行為要符合服務型政府的要求，就要樹立起符合服務型政府要求的理念。

服務型政府的本質，決定了民主、服務理念是公務員應樹立的基本理念。通過各種方式和途徑培養公務員的民主、服務理念在服務型政府建設中具有基礎作用。