統(tǒng)籌兼顧各方利益　科學開發(fā)礦產(chǎn)資源

省委政研室課題辦

礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用對我省經(jīng)濟發(fā)展具有舉足輕重的作用。如何在推進資源優(yōu)勢向經(jīng)濟優(yōu)勢轉(zhuǎn)化的過程中亦使民生也得到不斷改善，這就需要積極探索建立礦山企業(yè)、當?shù)卣偷V區(qū)群眾的利益共享長效機制。

我省礦產(chǎn)資源豐富，礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用對全省經(jīng)濟發(fā)展具有舉足輕重的作用。在礦產(chǎn)資源開發(fā)中，正確處理好礦山企業(yè)與地方和礦區(qū)群眾的利益關(guān)系，對于我省深入貫徹落實科學發(fā)展觀，科學開發(fā)和保護礦產(chǎn)資源，走資源節(jié)約型、環(huán)境友好型發(fā)展的道路，具有十分重要的意義。

探析各方利益失衡的主要原因

近年來，在礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用中，我省堅持以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，著力通過開發(fā)礦產(chǎn)資源促進經(jīng)濟加快發(fā)展，采取切實有效的措施保護好耕地、環(huán)境和生態(tài)，積極探索建立礦山企業(yè)、當?shù)卣偷V區(qū)群眾的利益共享機制，在推進資源優(yōu)勢向經(jīng)濟優(yōu)勢轉(zhuǎn)化中民生也得到不斷改善。但同時，仍有一些問題亟需研究解決。主要表現(xiàn)在以下四個方面：

一是資源開發(fā)的生態(tài)補償機制不健全。對地方和礦區(qū)群眾利益兼顧得不好、利益分配不公和生態(tài)補償機制缺失，未能形成環(huán)境和資源開發(fā)利用者承擔環(huán)境外部成本、履行生態(tài)環(huán)境恢復責任、支付環(huán)境容量費用的格局，從而造成亂挖亂采、粗放開采和掠奪開采，部分地方生態(tài)環(huán)境破壞嚴重，出現(xiàn)“少數(shù)人發(fā)財，人民群眾受害，全社會買單”的情況。特別是我省持有采礦許可證的絕大部分是小型及以下的礦山企業(yè)，技術(shù)裝備和生產(chǎn)工藝相對落后，資源開發(fā)的綜合開發(fā)和節(jié)約利用水平低，更加重了這種情況的發(fā)生。

二是資源性產(chǎn)品價格形成機制不合理。市場配置資源的基礎(chǔ)性作用還沒有充分發(fā)揮，煤炭、電力等資源價格計劃色彩濃厚，在磷礦、鋁土礦等資源上存在很大程度的壟斷問題。由于資源獲取成本低，使得企業(yè)在粗放型發(fā)展模式下也能獲取高額利潤，因此缺乏對資源進行深加工的內(nèi)在動力。

三是資源地利益未能得到相應補償。我省許多地方的礦區(qū)資源被外地或外省企業(yè)收購和控制，根據(jù)國家有關(guān)政策，這些企業(yè)的所得稅在其總部所在地繳納，資源開發(fā)地的稅收利益得不到相應補償。現(xiàn)有的資源開發(fā)利益補償分配層級中，唯獨缺少鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，使資源地基層政府的公共服務功能和服務能力并不因開發(fā)而增強，而開發(fā)中產(chǎn)生的各種矛盾和弊端都留給了資源地基層黨委政府和礦區(qū)群眾，由此引發(fā)了一些困難和糾紛。

四是資源開發(fā)地居民的合法權(quán)益被忽視。資源開采的安全成本、發(fā)展成本、退出成本特別是環(huán)境成本并沒有從資源開發(fā)收益中給予有效補償，礦產(chǎn)資源開發(fā)受益者與土地權(quán)人之間利益關(guān)系缺乏規(guī)范機制，礦區(qū)征地搬遷補償標準不一，礦產(chǎn)資源開發(fā)造成的地質(zhì)環(huán)境災害沒有統(tǒng)—規(guī)范的治理方案。由于資源稅費的使用和災害治理項目的門檻偏高，如列入省級地質(zhì)災害點的項目要求涉及農(nóng)戶達到500戶以上，加上地方政府配套資金落實困難，導致許多災害治理項目難以實施，客觀上造成需要項目的基層無錢可用，有錢的上級卻無項目可投。

正確認識利益分配的原則、主體和形式

國內(nèi)外補償理論的研究和實踐表明，要實現(xiàn)利益共享和利益兼顧，解決好上述存在的問題，就需要從明確共享的規(guī)則、主體和方式這三個基本要素人手，建立和完善基本利益共享體系，正確認識和把握好參與利益分配的原則、主體和形式。

關(guān)于利益分配的原則。在礦產(chǎn)資源開發(fā)中要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，按照構(gòu)建“和諧貴州”的要求，堅持以人為本，關(guān)注民生、堅持開發(fā)與保護并重、堅持近期開發(fā)與長遠發(fā)展并重、堅持“誰開發(fā)、誰保護，誰引發(fā)、誰治理，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償”等原則。

關(guān)于利益分配的主體。在礦產(chǎn)資源開發(fā)中參與利益分配的主體有三個：一是中央和地方各級政府，包括中央、省、市、縣、鄉(xiāng)人民政府；二是開發(fā)企業(yè)及投資者，包括國有企業(yè)和其他非國有企業(yè)；三是開發(fā)地居民，主要包括被征(租)土地(荒山)的居民、沒有被征(租)土地的但生產(chǎn)生活和生態(tài)環(huán)境受到影響的居民，以及村集體所有的土地(荒山荒坡)、基礎(chǔ)設(shè)施受到影響的村民委員會。

關(guān)于利益分配的形式。在礦產(chǎn)資源開發(fā)中，中央政府憑借為經(jīng)濟活動提供公共服務行使國家資源所有權(quán)的身份參與利益分配，主要分配形式體現(xiàn)為稅費和礦產(chǎn)資源的有償出讓收入；各級地方政府憑借提供公共服務和接受中央政府委托對部分資源行使管理權(quán)的身份參與分配，主要體現(xiàn)為參與稅費分成和收取一定管理費；開發(fā)投資者憑借依法獲取的礦產(chǎn)資源開發(fā)權(quán)，在資金、技術(shù)、人才具備的情況下進行開發(fā)獲取的利潤；開發(fā)地群眾由于因開發(fā)導致的生態(tài)環(huán)境惡化和土地荒山荒坡被占用而獲得的補償，利益分配主要體現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境恢復治理和土地荒山荒坡占用及拆遷補償，參與勞動獲得的利益，業(yè)主創(chuàng)辦公益事業(yè)獲得的利益，以及通過各級政府二次分配獲得的利益。

如何建立各方利益共享的長效機制

要合理分配礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中獲得的利益和成果，核心是建立健全要素齊全合理的利益共享機制，以推動實現(xiàn)“護我環(huán)境、惜我資源、利我地方、惠我群眾”為要求，以“開發(fā)一方、發(fā)展一方、環(huán)保一方、富民一方”為目的，實現(xiàn)科學開發(fā)、和諧開發(fā)和安全開發(fā)。

第一，建立資源開發(fā)利益共享和惠民利民長效機制。一是資源開發(fā)企業(yè)需占用耕地、林地、草場和其他土地的，要依法、及時、足額補償?shù)轿弧６且蛸Y源開發(fā)造成當?shù)厝罕娯敭a(chǎn)、健康和環(huán)境損失的，造成當?shù)亟煌ā㈦娏凸┧O(shè)施損壞的，企業(yè)應當全額賠償。三是可將資源開發(fā)項目區(qū)內(nèi)的集體土地使用權(quán)、林木等作價入股，參與資源開發(fā)利益分配。四是政府探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費及其價款收入的分成所得部分要拿出一定比例，用于改善群眾生產(chǎn)生活條件和解決其長遠生計問題。

第二，建立健全合理的利益調(diào)節(jié)機制。一是建立外部利益關(guān)系調(diào)節(jié)機制。上級政府可通過征收生態(tài)性、環(huán)境性稅費，對恢復生態(tài)環(huán)境、社會公共利益進行一定的補償，使生態(tài)環(huán)境成本內(nèi)在化。二是建立內(nèi)部利益關(guān)系調(diào)節(jié)機制。開征礦產(chǎn)資源使用補償費，對資源提供地與用資地之間的生態(tài)性補償和資源性補償，通過提高各種涉及環(huán)境保護與治理的稅費征收標準，實現(xiàn)環(huán)境成本內(nèi)部化，阻止破壞性的開發(fā)活動。三是建立利益分配機制。通過征收相關(guān)稅費，將礦產(chǎn)資源所有者收益主要用于社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展項目，包括提高礦產(chǎn)資源開發(fā)利用率的技術(shù)研發(fā)、公共設(shè)施建設(shè)、社會發(fā)展和替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以解決公平問題。對于因條件限制不宜在當?shù)厣罴庸せ蛘呖偛坎辉O(shè)在當?shù)氐模⒖茖W合理的利益分配機制。在資源產(chǎn)地以外的縣(市、區(qū))、跨市(州、地)進行資源深加工，或?qū)①Y源供給省內(nèi)其他地區(qū)企業(yè)進行深加工和資源轉(zhuǎn)化的，該企業(yè)上繳增值稅、企業(yè)所得稅的市、縣兩級應與資源輸出地共同分享。四是規(guī)范調(diào)節(jié)礦業(yè)企業(yè)與集體土地產(chǎn)權(quán)人的利益關(guān)系。對于礦業(yè)企業(yè)與集體土地(含承包地、宅基地、自留地)所有權(quán)人、使用權(quán)人之間的土地利益關(guān)系應出臺政策規(guī)定予以明確，以有力地解決礦產(chǎn)開發(fā)給相關(guān)權(quán)益人帶來的損害。五是調(diào)整礦產(chǎn)資源所有者和開發(fā)投資經(jīng)營者的利益關(guān)系。可在生產(chǎn)環(huán)節(jié)收取礦藏使用費，以代替礦產(chǎn)資源補償費；在礦產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)收取礦業(yè)權(quán)簽約金和礦藏占用費，以代替礦業(yè)權(quán)使用費。、

第三，著力保障和改善礦區(qū)民生促和諧。一是大力整頓礦業(yè)秩序，維護礦業(yè)秩序的穩(wěn)定，加強對礦業(yè)市場的服務和管理。二是積極探索礦區(qū)群眾合理利益的實現(xiàn)方式。加大對礦產(chǎn)資源開發(fā)地的轉(zhuǎn)移支付，最大限度地取消項目配套，使轉(zhuǎn)移支付更多地向貧困落后地區(qū)傾斜。積極推進“項目幫建、地企共建、共建共享”。三是大力加強和諧礦區(qū)建設(shè)。建立資源開發(fā)公開制度，讓當?shù)鼐用窈推渌嫦嚓P(guān)者對礦產(chǎn)資源開發(fā)擁有知情權(quán)和參與權(quán)。加大礦山環(huán)境恢復治理力度，加大交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，加強礦產(chǎn)資源開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力解決電力供應和公路建設(shè)等制約因素，妥善處理礦山地質(zhì)環(huán)境影響、征地拆遷、礦源糾紛和基礎(chǔ)設(shè)施使用中引發(fā)的礦群矛盾。

第四，著力促進礦山企業(yè)健康發(fā)展。一是鼓勵扶持優(yōu)強企業(yè)。在堅持市場化配置資源基本取向的前提下，資源優(yōu)先配置給市場前景好、科技含量高、注重生態(tài)環(huán)境保護、能在我省進行就地轉(zhuǎn)化和深加工的企業(yè)及與企業(yè)相配套的企業(yè)。二是健全和完善政府對礦產(chǎn)資源開發(fā)的監(jiān)管。尤其要扎實做好資源規(guī)劃、礦業(yè)權(quán)管理、監(jiān)督檢查和政策制定等工作。三是堅決制止對企業(yè)亂收費、亂攤派、亂罰款等違法違規(guī)行為。積極主動為礦山企業(yè)調(diào)解各種困難和矛盾糾紛，協(xié)調(diào)和解決突出問題，維護正常生產(chǎn)生活秩序。