解決土地及集體經濟主體問題的金沙路徑

羅　凌

始于上世紀80年代中期的貴州省金沙縣土地制度建設試點，經過兩輪改革。在解決農村敏感的土地及集體經濟主體問題上作了一些有益的探索和大膽的實踐。金沙縣的實踐和探索，符合十七屆三中全會精神。為我們在穩定政策、深化改革，推進農業經營體制機制創新，加快農業經營方式轉變等方面提供了有益啟示。

土地及集體經濟主體問題是農村改革自始提出而至今仍在探索的問題。始于上世紀80年代中期的金沙縣土地制度建設試點，堅持改革試驗的超前性、探索性和可操作性，積極推進土地制度的改革試驗，取得了較明顯的成效，創造和總結了不少新鮮經驗及做法，較好地發揮了“近期作示范，長遠探路子”的重要作用。經過前后兩輪的改革試驗，在解決農村敏感的土地及集體經濟主體問題上進行了一些有益的探索和大膽的實踐。

金沙縣第一輪農村土地承包改革——真正實現雙層經營

農村改革從土地的兩權分立及集體經濟組織經營權下放開始，到農民家庭經營單位產生，解決了調動農業生產者積極性這個首要問題，但沒有改變的是土地的集體所有和集體經濟組織的存在。家庭聯產承包的責任制形式實現了勞動者與生產資料的直接結合，推動了一個農業高速發展時代的到來。而農村改革堅持不變的是村(組)集體經濟性質，即土地的兩權分立并不改變其為集體經濟組織主體所有，土地所有權是原體制集體所有制性質在村(組)集體經濟組織上的實質性保留。不同的是，土地使用權轉出之后，集體經濟主體借以行使的不再是同于舊體制下以土地耕作為基礎的直接的農業生產經營，而是發生在村(組)集體經濟組織與農戶之間以承包經營關系為紐帶的間接的農業生產經營管理活動。而具體的農業生產經營轉入農戶家庭進行之后，相對于集體經濟主體，家庭經營以其側重于具體生產的活動內容有別于集體經濟組織，使改革后的農業生產經營及其管理以“雙層經營”形成與改革前“三級所有”的明顯區別。

金沙縣土地承包管理試點工作始于1987年。根據省委辦公廳[87]11號文件精神，由省和畢節地區及金沙縣有關部門組成的調查組于當年6月對金沙縣的巖孔鎮同盟、中山坪、東光三個村土地包干到戶以后的承包情況進行了認真調查。調查情況表明，1980年土地包干到戶以來，農村生產力得到了解放，農村經濟得到空前發展。但是，在農村改革的具體實踐中，集體經濟間接的管理活動很難正常進行的矛盾也逐漸暴露出來，以土地所有權為根本的集體經濟組織無法處于主體地位，本應對家庭經營行使的統一經營管理職能難以行使。農村基層存在著一種模糊認識，即不認為以土地所有權為基礎的集體經濟的存在，在一段時間內，只強調了“分”的一面，而忽視了“統”的一面，致使“雙層經營”在一些地方變成了“單層經營”，集體經濟組織主體地位喪失，村級基本沒有合作經濟組織，“留足集體的”等條款在一些地方不能兌現，許多該集體辦的事，國家不出錢集體無法辦，“雙層經營”實質上沒有建立。

之后，經過不同類型鄉村的擴點試驗，金沙縣在解決農村敏感的土地及集體經濟主體問題上作了一些有益的探索和大膽的實踐。該縣于1988年出臺了《金沙縣土地承包管理試點方案》，其指導思想之一就是“真正實現雙層經營，做到既能共同發展，又不傷害個人發展的積極性，把集體和個人的利益緊密地結合起來”。該方案的實施，使金沙縣村級服務型經濟實體初步形成，合作經濟組織“統”的職能明顯加強，啟動了村級集體經濟的發展。同時，不再按人口的變動情況調整土地，農戶之間可以自愿協商有償轉讓承包地，較好地體現了作為承包權一部分的流轉權。村組和鄉、縣兩級政府制訂鼓勵政策，動員農民開發非耕地和外出打工，促進農村勞動力分工分業，穩定農民投資意愿。

金沙縣第二輪農村土地承包改革——以土地制度作為杠桿抑制人口增長

1994年9月，省委確定金沙縣繼續開展1990年部署的農村土地制度規范化建設試驗。金沙縣針對第一輪農村土地承包中存在的由于土地所有權的模糊和集體經濟組織主體地位不明，村(組)集體經濟組織本應行使的統一經營管理職能在一定程度上已弱化或落空，以及農村土地使用權流轉沒有相應的政策法規約束、農業承包合同不完善，一些地方隨意改變土地承包關系，嚴重影響集體經濟發展等問題，在大量實地調查分析并完成西路鄉申家街村延長土地承包期試點的基礎上，設計上報了《金沙縣深化土地制度建設試點方案》，其主要任務是：在穩定和延長耕地承包期的基礎上，向建立非耕地使用制度和小城鎮土地使用制度拓展，完善農業承包合同，使之規范化、制度化、法制化。逐步從穩定土地使用關系向建立土地使用權流轉機制，提高經濟效益方向發展，并將土地制度建設和“開發扶貧、生態建設、人口控制”結合起來，促進了全縣經濟社會的可持續發展。

在穩定家庭承包責任制的前提下，金沙縣的具體作法是：一方面，規范土地流轉制度，落實界定土地權屬。另一方面，對土地面積、方位、等級、數量、戶數、人口等作了認真調查和核實，變以土地數量刺激人口增長為以土地制度作為杠桿抑制人口增長，把計劃生育列入承包地農戶必盡義務，實行“增人不增地，減人不減地，超生收回責任地”的改革試驗，即把計劃生育與保護國土兩項國策融匯在一起，建立一套行之有效的保障制度，克服了以人口多寡平均分配，造成經營規模過小、效益降低的弊端。此外，金沙縣在土地建設中，對坡地、荒山、草坡、水面水利設施等都進行了承包，做到了山有主，主有權，權有利，山山水水都實行承包，從而使存量資產得以合理利用并不斷增值，為發展縣域經濟培植了新的財源。

同時，為解決同一家庭農業勞動者，穿梭于農業生產者的不同階段，環節多、時間長、消耗大、效率低、生產費用增加的問題，解決在信貸資金和農業技術服務向農業生產領域的傳遞中由于集體經濟管理斷層，國家和社會給予農業生產扶助無法正常通達的問題，金沙縣組建了一批植物醫院、互助儲金會、互濟會和農村合作基金會，通過為農戶在農業、林業、水利、農機、糧食、畜牧、煙草、藥果茶等方面提供產前、產中、產后服務，收取一定數量的服務費、手續費，既為集體增加了收入，又較好地解決了土地承包后群眾一家一戶辦不了、辦不好的實際問題，將土地制度建設與集體經濟建設較好地結合在了一起，拓寬了發展集體經濟的門路。

金沙路徑的有益啟示

黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出：“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是適應社會主義市場經濟體制、符合農業生產特點的農村基本經營制度，是黨的農村政策的基石，必須毫不動搖地堅持”。金沙縣在解決農村敏感的土地及集體經濟主體問題上所作的大膽實踐和探索，為我們在穩定政策、深化改革方面提供了有益的啟示。

啟示之一：要真正做到堅持家庭承包經營不動搖，關鍵是在明確土地集體所有的前提下，賦予農民長期的、完整的、有法律保障的土地承包權和使用權，使農戶成為獨立的市場主體。土地承包權在某種意義上說具有所有權的性質，農民擁有獨立的土地承包權，就是土地集體所有的人格化體現。這樣才真正體現了土地經營權、使用權與所有權的分立。只有產權變得更清晰、更穩定，市場經濟才能更好的發育。長久不變工作做好了，流轉自然水到渠成。

啟示之二：在家庭經營的基礎上，引導農民走向新的合作，是當前和今后深化農村改革的一個重大課題。家庭經營是有局限的。農民一家一戶小規模的分散生產，勢單力薄，交易方式落后，談判地位低，不僅進入市場難，而且保護自身利益也難。金沙的經驗是在不損害農民自主權的前提下，彌補家庭分散經營的缺陷，在農產品加工和流通領域大力發展農民的合作社。農業生產以家庭經營為主，同時通過發展各種類型的合作社，為農民提供產前、產中和產后服務，這樣做，可以把家庭經營的優勢與合作經營的優勢有效結合起來，為家庭經營增添新的生機和活力。

啟示之三：發展農村合作經濟必須維護農民經營主體和財產主體的利益，不“歸大堆”；尊重農民意愿和選擇，不搞強迫命令；堅持“民辦、民管、民受益”，不搞行政干預；對社員堅持以服務為宗旨，不以盈利為目的。