央地教材大博弈

朱順忠

2005年起，教育部五度發文，要求各省完整轉發中小學的教材名錄。然而大多數省級教育行政部門，卻毫不掩飾地將教育部每年公布的教材名錄刪去2／3后，自創名錄下發。更有甚者山東省政府去年2月竟以紅頭文件形式高調否定教育部規定，形成了奇特的“地頭蛇壓強龍”現象。

7月25日一大早，北京一家民間教育研究所的所長錢力(化名)便來到辦公室。隨后，他安排助理給單位中層以上領導群發短信，征求本單位開發的中小學教材如何在山東落地的建議。作為打破教材壟斷改革之后，唯一一家進入教育部教材名錄的民間出版機構，這家教育研究所目前正經受著巨大的政策壓力。而這個足以讓他們在發行教材環節舉步維艱的政策，不是來自于國家部委，而是各地省級教育行政部門。

“我們通過了教育部教材審定機構的層層嚴格檢驗，好不容易和其他82家國有出版機構，并肩擠進了國家中小學教材的出版研發隊伍，艱難地拿到了進門證，也得到了教育部的支持和鼓勵。可是，教育部下發的紅頭文件和名錄，在地方上被野蠻刪除，我們就成了抱住大樹卻無法乘涼的人，這種剛打破一個壟斷，再造一個壟斷的政策，遲早會把我們推上斷頭臺。”錢力臉上掛滿了無奈和憤怒。

最讓他感到無奈和抓狂的是自己研發的教材在山東省的遭遇：山東省政府去年2月25日下發紅頭文件，針對教育部“必須完整轉發名錄”的規定，做出了“凡我省選用的省外中小學教材，均由省出版總社租型出版印供，由省新華書店征訂發行”的要求。

所謂租型，就是出版社只可以向當地教育行政部門提供印刷膠片，而不能直接以書本形式進入當地流通。在利益分配上，出版社只能獲得總利益的3％。這表明，山東省政府的紅頭文件毫不客氣用“租型”為借口，拒絕完整轉發教育部文件。而教材發行業務曾在山東占較大優勢的上述民間教育研究所，也因這個原因被山東省相關部門拒之門外。

有著同樣遭遇的出版機構，還有數十家。教育部2008年下發的“教材名錄”上，足足有2／3的出版機構在山東省教育廳向各地市轉發時“失蹤”。

教育部文件次年即遭刪改

為了打破全國教材多年來被“人教版”(即人民教育出版社出版的教材)壟斷的現象，引進更加活潑和具有生命力的教材編研形式，2001年6月教育部以“教育部令”的形式，取消了人民教育出版社享受多年的全國教材發行“獨裁”地位。“教育部令”同時鼓勵、允許其他出版機構研發和發行中小學教材。

2005年經過教育部教材審定機構的嚴格審查，全國先后共有83家出版社研發的數百種教材，拿到了教育部核發的“進門許可”。教育部于當年發文要求，各省級教育行政部門必須完整轉發通過審核的出版社和教材目錄。為了防止地方在利益的驅使下，以省為單位形成新的壟斷，“通知”中還專門用了“要完整轉發……不得刪減或增加……嚴格執行”等字眼。

“客觀地說，從教育部下發名錄的第二年起他們擔心的事情就在我們這里發生了。”山東省教育廳一位不愿意透露姓名的官員，毫不避諱地告訴記者說。

據記者了解，從2006年開始山東省教育廳就開始大幅度刪減教育部下發的教材名錄，最后索性不轉發教育部的文件，而根據“本省實際情況”單獨、重新制定了目錄。“為什么?利益呀，地方利益呀!總不能看著我們地方的出版社餓死吧，總得保護他們啊，是不是?”這位官員的回答干凈利索。

盡管刪去了：2/3的出版機構，但是由于本省的出版社研發和出版教材能力根本不足以完成學生對教材的需求，山東方面最后“盡最大能力”在留下的1/3數目里，又讓本地出版社占去了1／3的份額。

記者隨后從山東省財政廳獲得的數據顯示。被相關方面照顧的本地出版社每年至少從國庫中拿走了2億元的國家投入——而這些錢原本應該是在公平競爭的基礎上，由全國83家出版社享有。

山東省財政廳獲得的數據顯示，被相關方面照顧的本地出版社每年至少從國庫中拿走了2億元的國家投入——而這些錢原本應該是在公平競爭的基礎上，由全國83家出版社享有。

省政府出臺地方保護規定

即便將教育部名錄做了如此大規模的刪減，山東眾多出版機構仍然不滿意自己已經分到手的“蛋羹”。一位知情人告訴記者：2008年元月，在山東省一位副省長的“直接關注和過問下”，一份草擬為《關于進一步加強和改進中小學教材建設與管理工作的意見》的紅頭文件草樣被省政府辦公廳送往當地教育廳、省新聞出版局、省財政廳、省物價局和山東省出版總社要求共同簽發。

“這個文件的中心意思是保護本地出版機構，對教育部文件‘說不。公然以地方文件的形式和中央文件相抵觸，并且共同簽署者居然還有一個實質是‘企業的山東省出版總社，這樣的文件我們怎么能夠簽?更有甚者，文件還要求統一征訂發行教材的單位是當地新華書店……這種既違反公文基本理論、又使企業受益的文件我們當時就表示不同意。”山東省教育廳基礎教育處處長關延平如是說。

與教育廳有共同看法的是財政廳相關領導。由于從2008年以后，山東省針對農村的義務教育費用全部由國庫開支，這就意味著對教材的選用必須納入政府統一采購的法制程序。

“如果政府出臺文件要求必須由某一個企業經營這個業務，還談什么政府采購?沒有競爭的采購本身就是荒唐和滑稽的。”山東省財政廳一位領導私下里向記者抱怨。

然而，在這位省政府領導的強力主導下，最終這份后來被教育部某官員稱作“公然藐視中央部委規定”的文件，還是在時隔一個月后下發到山東省各機關單位。耐人尋味的是，該文件最后一句話做了這樣的表述：“此前有關部門做出的關于中小學教材管理的規定政策，凡與本意見不一致的，一律以本意見為準。”

多達30家出版社的數百種教材，正是在這個文件出臺后從山東省教育廳自行創建的教材目錄上消失的。

地方紅頭文件最大受益單位

作為以上地方文件最直接和最大的利益獲得者，剛剛把山東省各出版社、新華書店重新整合而掛牌上市的山東出版集團，面對這個問題顯得異常輕松。

“以前的山東出版總社是省委宣傳部的一個事業單位，不是企業。行政單位和事業單位共同發文應當屬于正常行為，至少表面上沒有任何不妥。說我們從中受益，這種說法不正確。保證學生在開學前拿到教材，這是一個政治任務，其他出版社沒有這個能力。從計劃經濟到現在，也都是這么走過來，我們沒有從中享受什么經濟利益……”山東出版集團教材中心主任王安林告訴記者。

在提及文件中提到的“租型”問題時，王主任刻意強調稱：省政府的文件不能簡單地從文字上來理解，實際上文件的意思是由山東出版總社出面和省外各出版社談判利用“租型”形式，并由他們來統籌安排教材的征訂、發行，“如果各出版社都去和著作權單

位談租型合作，那還不亂套了!”

據記者了解，“租型”一詞來源于計劃經濟時期的人民教育出版社和各地方教育部門的合作。由于當時物流不發達、長途運輸教材很難保證學生在開學前拿到教材，這在當時成為一件特殊的“政治任務”。作為唯一一家教材出版單位，人教社經過相關部委協商，最后改成由其向各省份提供教材的印刷膠片，各地方自行印刷、征訂和發行教材。當時人教社和地方的利益分成是97％和3％。

教材改革以后，各地方為了最大地追求利益分成，紛紛向本省以外的教材出版單位提出了計劃經濟常用的“租型”模式。而接不接受當地提出的這個要求，也成為各出版社能不能在當地登上教材名錄的重要條件。在物流高度發達，電子交流和影印技術迅猛發展的今天，地方教育行政部門的這種要求幾乎遭到了絕大多數出版社的斷然拒絕。而這也同時成為各省份瘋狂刪減教育部名錄的重要原因。

在山東出版總社是不是企業的說法上，山東省委宣傳部的一位同志并沒有同意王安林的說法，按照他的理解，“山東出版總社究竟是什么樣性質的單位，明眼人誰看不出來?”

教育部：這種行為是絕對錯誤的

發生在山東的“地頭蛇壓強龍”的現象絕不是個案。

據記者了解，自2006年以后，全國省級教育行政部門完整轉發教育部目錄的僅僅有北京、河北、浙江等12個省份和自治區。其他省份全部在轉發時刪減了教育部的原目錄，且刪減的規模都在2／3以上，被保留的出版社大多是當地出版研發機構。有些省份索性根本不轉發教育部文件，而是自行“創建”目錄向各地市下發。四川省教育廳副廳長何紹勇不久前在接受中央人民廣播電臺記者采訪時，甚至表示：“全國80％的省都在改，我不認為改了名錄有什么不對……”

去年7月，“租型”出版模式引起了中國法學會的高度重視。著名法學家王利明、吳漢東、馬懷德、李順德、崔建遠和全國人大法工委經濟法室副主任袁杰等學界權威，在中國法學會組織的一次研討會上一致認為：“發端于計劃經濟時期的‘租型形式，違反了《行政許可法》、《反不正當競爭法》、《反壟斷法》等多部法律，是一種既出位，又違法的經營形式，應當立即予以撤銷。”

此后，“專家建議文稿”通過相關渠道被送往政治局相關領導處參閱。中共中央政治局常委李長春同志，此后對此做出批示。目前教育部等部委正在研究、論證專家建議，尚未對此做出最終決定。

7月5日，記者致電教育部基礎教育司教材處時，獲得的態度既明朗又肯定：各地方的這種行為是絕對錯誤的，我們已經注意到這個問題，中央領導同志剛剛對此事做出了批示，教育部目前正在研究解決的對策和方式。