封面選題:七品政治的邏輯

如同許多觀察家指出的那樣,中國的地方政治是充滿活力的。地方政府有強烈的“做事”、“搞政績”的沖動,各種經濟政治制度創新層出不窮;而各種社會矛盾、官民沖突在地方政治中也得到了更為直接的表現,群體性事件愈演愈烈。長期以來,囿于教條的規則主義和僵化的意識形態,導致諸多道德化的地方政治觀察。其結果要么一味否定,試圖把一切推倒重來;要么陷入盲目的樂觀,任由翻滾細浪沒過脖頸而一無所知。某種程度上,中國地方體制是經濟奇跡與社會危機的同一來源。地方政治的一體兩面性,也正是此組專題文章的共識結論。

中國地區競爭的特點是縣際競爭。中國地方政府的權力主要集中在縣一級,不在省,也不在鄉。對于統治和被統治的雙方而言,與省市大城市和中央政府相比,政治問題在地方是緊要,而且迫切的。很顯然,這些發生在局部、小地方的問題,也是整個中國政治問題的體現。與改革前相比,在特殊的政績考核與財稅體制安排下,中國地方政府在強大的發展經濟的動力支配下,其面貌、性質和功能已經發生了很大的改變。以地方政府為能動主體,結合市場刺激,地方政府成為改革經濟的重要動力?！罢猩桃Y”成為地方政府不明言的首要任務。如同周飛舟指出的,地方政府的全面“公司化”,是理解地方體制“魔戒”效應的關鍵。借助舊體制的威權能力,政府龐大的資源動員能力與資本機制相結合,推動了中國獨特的縣域經濟的快速發展。在此,李永剛提出了一個十分重要的問題:號稱中央集權的體制為何能夠容忍地方層面的自作主張?上下“合謀”之間是否還有某種隱蔽的制度安排?毋庸諱言,高層政治與地方政治之間存在某種同構性。仝志輝就考察了改革以來部門利益如何從輕微病癥變成揮之不去的內在病灶,縱橫交錯的營利性部門走出地方舞臺,俘獲了整個中國政治體。

黃宗智先生將改革形成的地方分權體制和大躍進與文化大革命的地方分權傳統連接起來說明,改革在其上附加了新的市場化,這已成為西方學者解釋中國改革活力的一種共識。晚近以來,地方政府的高度集權,地方政府與資本力量更為密切的結合,某種程度上,已沉淀為地方官員與企業家聯姻的既得利益團體。在原有的官僚化弊端之上,毛時期通過群眾運動維持的“為人民服務”的意識形態不斷弱化,“謀利化”的官僚主義已逐漸喪失改革初期的活力。近年來地方群體性事件的頻繁爆發,不啻是此種狀態的全面反映。另一方面,中國的地方政治也凸顯越來越虛弱、渙散的趨勢,公共職能的缺失,政治整合的孱弱,在地方表現尤為突出。陳柏峰指出,基層政治,在本質上是不同主體在一個沒有制度化,也難以制度化的灰色空間中展開博弈的過程。在越來越邁向現代的地方社會中,基層缺少一個能夠有效與民眾打交道的現代政權體系。這種分裂的現象突出反映了中國政治的問題所在。黃宗智指出,此種特殊的地方體制既可能是一種過渡性的體制,也可能會是長期凝固的體制。如果不進一步改革,很可能會凝固成一種新的僵化體制。

中國地方政府所面臨的這些問題,無疑是中國政治最為現實、也最為前沿的問題。矛盾最尖銳的地方往往也是解決問題最可能的突破口。秋風認為需要克服延續至今的郡縣制弊病,培育現時代的新士紳群體,“建鎮為市,市縣分流”,其目標在于重新激活傳統市鎮的自治精神。王利則認為,需要通過平衡的利益政治和權利政治,倚以安頓良性的社會秩序。探討這些問題,比單純從概念上想象中國的未來政治,或許更為切實,也更有意義。同時,我們也深知,地方的改革經驗往往會成為全國改革的推動力,這是中國改革中的常態。這是一個仍然處于“轉型”之中的不斷學習的體制。因此,總結地方經驗對于中國改革具有重要意義。