查辦瀆職犯罪新罪名案件存在問題與對策

鄒　濤

1997年刑法修訂之后,瀆職犯罪的罪名較之以前有所增多,但是在實(shí)際辦案過程中,有關(guān)瀆職犯罪的許多新罪名在一些地方從未或者極少適用,處于事實(shí)上的休眠狀態(tài)。據(jù)最高人民檢察院瀆職侵權(quán)檢察廳負(fù)責(zé)人介紹,“商檢徇私舞弊罪”、“違法提供出口退稅憑證罪”、“放縱走私罪”等20多個(gè)新罪名,每年每個(gè)罪名在全國也就兩三個(gè)涉案人員。

一、當(dāng)前查辦瀆職犯罪新罪名案件數(shù)量少的主要原因

(一)瀆職侵權(quán)犯罪新罪名案件發(fā)現(xiàn)更難

由于當(dāng)前我國普遍存在的政務(wù)不夠公開、透明,公共決策機(jī)制不夠科學(xué)民主化,公眾知情權(quán)難以保障等原因,除非在發(fā)生重特大責(zé)任事故或造成國家人民生命財(cái)產(chǎn)重大損失的情況下,才會(huì)“由事到人”,反查出其中可能涉嫌的瀆職侵權(quán)犯罪案件。瀆職侵權(quán)犯罪所涉及的新罪名較多,涉及諸如金融、環(huán)保、商檢、土地、質(zhì)檢、林業(yè)、教育、文物、衛(wèi)生、工商、稅務(wù)、海關(guān)等領(lǐng)域較廣,涉及專業(yè)知識較強(qiáng),從而加大了發(fā)現(xiàn)和查辦此類犯罪的難度。形成瀆職侵權(quán)犯罪案件線索發(fā)現(xiàn)渠道不暢,案源相對缺乏,可查性較低等不利局面。

(二)瀆職侵犯犯罪新罪名案件的查處阻力更大

瀆職侵權(quán)犯罪作為一種“不進(jìn)腰包的腐敗”,難以引起公眾的憤恨,同時(shí)瀆職犯罪新罪名案件所涉及的部門大都是地方政府的要害部門,主要發(fā)生在國家機(jī)關(guān)工作人員行使行政管理權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)過程中,此類犯罪多為非貪利型犯罪,多發(fā)生在履行職責(zé)過程中,其社會(huì)危害性不為社會(huì)公眾所知曉,且因?yàn)椤盀楣鲍@罪反而會(huì)博取某些不明真相的領(lǐng)導(dǎo)和群眾的同情,一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)對檢察機(jī)關(guān)查辦瀆職侵權(quán)犯罪不予理解和配合,影響案件的查處。

(三)瀆職侵權(quán)犯罪的過度輕刑化,挫傷人民群眾的舉報(bào)熱情

最高人民檢察院對外公布的《檢察機(jī)關(guān)立案查處事故背后瀆職犯罪情況報(bào)告》中披露,2006年檢察機(jī)關(guān)立案偵查的629名犯罪嫌疑人中,已對370人做出了刑事處理,其中,檢察機(jī)關(guān)決定不起訴8人。法院已做出刑事判決的249人,其中判處免予刑事處罰131人,占判決總數(shù)的52.6%;宣告緩刑107人,占判決總數(shù)的43%;判無罪2人,占判決總數(shù)的0.8%;判處實(shí)刑9人,占判決總數(shù)的3.6%。數(shù)據(jù)分析顯示,在已經(jīng)做出的刑事判決中,判處免予刑事處罰和宣告緩刑的比例高達(dá)95.6%。[1]這種瀆職犯罪輕型化的處理方式難以懲前毖后,進(jìn)而導(dǎo)致人民群眾對司法機(jī)關(guān)失去信賴,對能否公正執(zhí)法產(chǎn)生懷疑。

(四)基層辦案力量薄弱,偵查人員的素質(zhì)和水平尚待提高

基層檢察院偵查力量薄弱、裝備落后,許多手段設(shè)備跟不上去,給偵查工作帶來許多困難,影響了案件從快從細(xì)查處。現(xiàn)階段檢察機(jī)關(guān)的偵查人員素質(zhì)參差不齊,偵查人員缺乏偵查意識,缺少偵查手段,對瀆職侵權(quán)犯罪新罪名案件涉及的法律條文熟悉不夠,理解不深,法律知識更新意識較差,這些都局限了瀆職侵權(quán)犯罪新罪名案件偵查工作的開展。

此外,檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)行的條塊分割的偵查工作運(yùn)行機(jī)制已不能適用工作的需要,各地檢察機(jī)關(guān)缺乏有效的經(jīng)驗(yàn)交流機(jī)制,資源和經(jīng)驗(yàn)不能共享,使得辦案機(jī)關(guān)偵查工作經(jīng)驗(yàn)不足,給查處和認(rèn)定此類案件造成諸多困難。

二、對策研究

(一)加大對瀆職侵權(quán)犯罪社會(huì)危害性和反瀆職侵權(quán)工作的宣傳力度,營造查辦瀆職犯罪案件的良好氛圍

各級檢察機(jī)關(guān)要結(jié)合學(xué)習(xí)貫徹實(shí)施《最高人民檢察院關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》,通過召開新聞發(fā)布會(huì)、聯(lián)席會(huì)議和座談會(huì)、舉辦法制課、上街設(shè)點(diǎn)宣傳、發(fā)放宣傳資料、組織瀆職侵權(quán)法律知識競賽等多種形式,廣泛向群眾講解瀆職侵權(quán)法律知識,剖析瀆職侵權(quán)犯罪典型案例,做到以案釋法,努力增強(qiáng)社會(huì)各界的法律意識,提高社會(huì)公眾對國家機(jī)關(guān)工作人員瀆職侵權(quán)犯罪嚴(yán)重性和危害性的認(rèn)識,并進(jìn)一步增強(qiáng)反瀆職侵權(quán)檢察工作透明度,動(dòng)員社會(huì)各界監(jiān)督、支持、參與懲治和預(yù)防瀆職侵權(quán)犯罪,積極推進(jìn)查辦瀆職侵權(quán)犯罪案件工作深入開展。

(二)不斷深化反瀆職侵權(quán)檢察工作機(jī)制,積極查辦瀆職犯罪新型案件

目前瀆職侵權(quán)犯罪案件線索呈現(xiàn)出“兩窄一多”現(xiàn)象,即主體范圍窄、案源渠道窄、罪種罪名多。深入查辦瀆職侵權(quán)犯罪新型案件,一是要認(rèn)真落實(shí)國務(wù)院《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》和《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》,以及最高檢和各有關(guān)部門聯(lián)合制發(fā)的《關(guān)于在查辦瀆職案件中加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合建立案件移送制度的意見》,通過實(shí)施聯(lián)席會(huì)議制度、案件線索移送制度以及查辦案件中的協(xié)作配合制度,進(jìn)一步加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在反瀆職工作中的聯(lián)系和配合,使之更加經(jīng)常化和制度化。二是建立檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部案件線索移送機(jī)制。通過加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)反貪、偵監(jiān)、公訴、控申、民行等部門與瀆職檢察部門的協(xié)作配合,暢通案件線索內(nèi)部移送渠道,建立健全信息溝通、反饋機(jī)制,不斷拓寬案件線索來源,提高成案率。三是加強(qiáng)與人大代表、政協(xié)委員、民主黨派人士的聯(lián)系。要發(fā)揮他們的特殊地位作用,通過他們的視察、考察、評議、檢查等活動(dòng),從中獲取職務(wù)犯罪信息。四是進(jìn)一步密切與新聞媒體的聯(lián)系,注意從報(bào)刊、電視、電臺、網(wǎng)絡(luò)曝光、采訪的人民群眾關(guān)注的焦點(diǎn)、熱點(diǎn)問題中發(fā)現(xiàn)涉嫌瀆職侵權(quán)犯罪新型案件的線索。

(三)依法履行審判監(jiān)督職能,糾正瀆職犯罪過度輕刑化的趨勢,確保查辦一案、警示一片

檢察機(jī)關(guān)對裁判畸輕的瀆職侵權(quán)犯罪案件,要依法堅(jiān)決地進(jìn)行刑事抗訴。同時(shí),檢察機(jī)關(guān)應(yīng)推行開展量刑建議工作,在出庭公訴中對瀆職侵權(quán)被告人是否適用緩刑、免刑或從輕、減輕處罰進(jìn)行分析和論證,并提出明確意見。審判機(jī)關(guān)也應(yīng)加強(qiáng)判決書的說理性,通過判決書析理論證適用緩刑、免刑或從輕、減輕處罰的合理性與合法性,有效減少乃至杜絕因暗箱操作所導(dǎo)致的刑罰適用不當(dāng)?shù)膯栴}。此外,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加大對司法腐敗案件的查處力度,依法查處審判人員徇私情、私利而徇私枉法的犯罪案件,以維護(hù)和保障司法公正,促進(jìn)社會(huì)公平正義的有效實(shí)現(xiàn)。

(四)建立上下一體、指揮有力、協(xié)調(diào)高效的指揮體系,確保查辦瀆職新型犯罪案件順利開展

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立上下一體、指揮有力、信息暢通、協(xié)調(diào)高效的查辦重大復(fù)雜案件的工作運(yùn)行機(jī)制。要建立以省級檢察院為指導(dǎo)、分市級檢察院為主體、縣級檢察院為基礎(chǔ)的查辦瀆職犯罪案件工作運(yùn)行機(jī)制,同時(shí)可以從基層院優(yōu)秀干警中選拔人才,入選市級反瀆職侵權(quán)工作人才庫,市院統(tǒng)一調(diào)配指揮這些人選到基層院去辦理瀆職侵權(quán)案件,這樣既可幫助基層院排除阻力與干擾,又同時(shí)解決了基層院辦理瀆職侵權(quán)案時(shí)人員不足的問題,并確保了案件質(zhì)量。應(yīng)建立瀆職、侵權(quán)犯罪線索信息庫,對于人民群眾舉報(bào)的公務(wù)員瀆職、侵權(quán)犯罪線索和查案中發(fā)現(xiàn)的公務(wù)員瀆職、侵權(quán)犯罪線索中比較模糊不宜初查或查處時(shí)機(jī)不成熟的,暫時(shí)儲存起來,繼續(xù)收集有關(guān)信息,待線索清楚或時(shí)機(jī)成熟后再及時(shí)查處。根據(jù)線索情況區(qū)分輕重緩急,有計(jì)劃、有選擇地開展偵查工作。在偵查指揮協(xié)作機(jī)制上,進(jìn)一步加快偵查指揮中心建設(shè)步伐,建立縱向指揮有力、橫向協(xié)作緊密的偵查指揮協(xié)作機(jī)制,提高檢察機(jī)關(guān)的整體作戰(zhàn)水平和作戰(zhàn)能力。

(五)強(qiáng)化基層反瀆職侵權(quán)干警培訓(xùn)力度,加強(qiáng)瀆職侵權(quán)犯罪新領(lǐng)域新罪名的犯罪研究,提高發(fā)現(xiàn)和查證瀆職犯罪的能力和水平

對基層院反瀆職侵權(quán)干警進(jìn)行輪訓(xùn)。另外,要保障瀆職侵權(quán)檢察信息共享,省、市院對基層院查辦的典型案件要及時(shí)通報(bào)到各基層院反瀆職部門,使基層院反瀆職干警能及時(shí)掌握有關(guān)瀆職犯罪的新動(dòng)向、新規(guī)律,有效吸取其他基層院辦案的經(jīng)驗(yàn)及偵查方法,不斷提高反瀆職侵權(quán)干警的業(yè)務(wù)水平及辦案能力,促進(jìn)反瀆職侵權(quán)工作快速發(fā)展。著重加強(qiáng)對重點(diǎn)領(lǐng)域易發(fā)案部門瀆職犯罪規(guī)律的研究,深入開展系統(tǒng)查案工作,由表及里,由點(diǎn)到面,由個(gè)案到類案、窩案、串案,深挖細(xì)查,舉一反三,觸類旁通,從案源中發(fā)現(xiàn)新案源,提高線索的潛在價(jià)值和利用率,不斷拓展辦案新空間。

注釋:

[1]《重大責(zé)任事故瀆職犯罪免刑和緩刑比例達(dá)95.6%》,載《檢察日報(bào)》2007年5月23日。