檢察機關司法警察職能的樣本分析

張士映　歐陽祖毅

一、湖南省檢察系統法警隊伍基本情況及存在的主要問題

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在法警機構逐步建立的基礎上,編隊管理初步落實,隊伍結構和整體素質基本滿足工作需要,職能作用得到一定發揮,為我省檢察工作提供了較好的警務保障,但與充分發揮法警法定職能作用有一定差距,其原因是法警工作的一些歷史和現實問題沒有妥善解決,主要表現在:

隊伍結構不合理。一是人員成份復雜。全省768名法警主要由1996年前以工轉干人員、未通過司法考試的干警、軍隊轉業干部、技術人員等四部分人員組成,有礙法警隊伍專業化建設。二是性別結構失衡。全省男法警643人,占84%,女法警125人,占16%,男女法警比例為5:1,有21個基層檢察院無女法警,造成履職不方便。三是平均年齡偏高。從比例上看,全省768名法警中,36歲以上的占78%,其中46歲以上占32%,且近兩年新進法警大多在30歲至40歲之間,作為新入警人員年齡也偏大。四是學歷層次偏低。雖然全省法警中大專以上學歷的占84%,但大多數不是第一學歷,文化基礎不扎實。

編隊管理不到位。一是不編隊。目前,仍有兩個市級院及少數基層檢察院未對法警實行編隊管理,有的有機構沒人,有的有官無兵。二是假編隊。70%以上的市級以下(含市級)檢察院實行的是“先集中、后分散”的管理模式,即把全院的法警先形式上集中到法警隊,再以派警的名義長期固定到其他部門工作,有的基層院法警大隊的“最高長官”被“分配”到其他部門兼任副職或成了其他部門的一個“兵”。全省檢察機關768名法警從事其他崗位工作的占74.9%,在法警崗位工作的只有25.1%,基層院法警大隊長在其他部門兼職的占54.4%。三是先編后撤。個別基層檢察院在實行法警編隊管理后不注重發揮其職能作用,導致警力長期閑置,一段時間后便重新分配法警工作,有的法警返回到了原所在部門,有的法警再次從事了非法警業務工作,已建立的法警機構和編隊管理名存實亡。由于未切實做到編隊管理,導致法警人員不集中、不能統一調度,整體作戰能力受到限制。

警務技能不過硬。高檢院《關于進一步加強和改進檢察機關司法警察工作的意見》規定,原則上司法警察每人每年集中培訓不得少于12天。通過調查發現,除了省院組織授(晉)銜人員集中培訓外,地市以下檢察機關幾乎沒有形成比較規范或固定的教育培訓模式,即使組織了也只是“小打小鬧”,內容單一,質量和效果不明顯。從司法警察的體能訓練看,只有五分之一的司法警察平時能夠堅持開展體能訓練。大多數法警缺乏系統性和常規性訓練,履職技能較差,難以適應司法警察工作對抗性、靈活性和機動性強的工作特點,缺乏應有的戰斗力,與高檢院“一熟、二懂、三會”(熟悉法警業務、懂檢察業務、懂辦案程序、會使用槍械具、會擒拿技術、會微機操作)的要求還有較大差距。

履行職責不規范。一是有法警之名不履法警之職。全省大部分基層檢察院和個別市州檢察院的法警“寄人籬下”,分散在自偵部門和其他部門,沒有獨立履行司法警察職責。二是履職不全面。部分檢察院有的法警僅從事送達法律文書等雜事,有的還是專職司機,很少承擔執行傳喚、參與搜查、提解、押送,協助執行強制措施等應有之責。三是以警代檢。個別檢察院給法警部門下達辦案指標,導致其超越職權獨立承辦自偵案件。四是以檢代警。普遍存在辦案部門應當用警不用警,檢察人員包攬司法警察之責的現象,造成了已編隊管理的警力閑置,法警職能作用得不到應有發揮。

履職保障不到位。一是警服配發不齊。部分檢察院未能按人民警察服裝發放標準為法警配發和更換警察制服,全省檢察機關中有33.9%的法警未配發警服。二是裝備保障不力。全省60%以上的檢察院未給法警部門配必要的警務車輛,只配有少量頭盔、警棍、手銬等防護、抓捕器材,20%的法警部門無任何警務裝備。三是值勤崗位津貼未落實。2006年7月中央規定發放警察值勤崗位津貼以來,只有省院、益陽市院等不超過全省10%的檢察機關落實到位。

二、原因探析

(一)思想觀念落后,對法警隊伍建設的認識有偏差

一是認為法警工作可有可無而不重警。有的雖意識到用警可以加強辦案安全防范,但受傳統辦案模式的影響,認為以前不用警也沒出事,于是不用警。二是認為法警欠缺履職能力不愿用警。現有的法警大多數是工人轉干,軍隊轉業,行政、技術部門轉崗,在一些院領導和辦案部門看來,這部分人不會辦案,更不能放心使用,與其用法警還不如不用更省心。三是怕受制約而不想用警。現有法警職責具有內部監督制約的作用,如對于超時限傳喚、刑訊逼供等可以提醒或制止。而習慣了不受約束,一案到底、包打天下的辦案人員大多認為只要自己把案子辦好就行,不大愿意在辦案過程中使用法警,有的甚至排斥使用法警。

(二)工作基礎薄弱,軟硬件建設跟不上

一是人員進出機制不完善,流動不暢,法警素質先天不足。一方面“進口關”未把嚴,導致人員成份復雜。2003年全省實施編隊管理之前的法警基本上是以工轉干的司機和勤雜人員;2003年編隊管理之后進入的法警則主要是檢察技術人員、沒通過司法考試的干警和軍隊轉業干部。另一方面“出口關”難疏通,導致人員流動不暢。我省檢察機關法警年齡層次偏高,按照《人民檢察院司法警察暫行條例》第21條“司法警察達到最高服務年齡后,根據本人情況和工作需要轉換適應崗位”的規定,有相當一批法警應當轉崗。因為批量的法警轉崗,其他部門難以接收,同時批量補入新法警,受人員編制等因素制約也不容易做到,加之有終身享受警銜津貼的福利待遇,應轉崗的法警退出法警行列難度較大。二是培訓條件有限,業務素質提升緩慢。三是經費緊張,警務保障困難。全省部分地區,特別是經濟發展落后地區的基層檢察院吃皇糧的問題沒能完全解決,處于弱勢地位的司法警察部門與其他部門相比較,辦公辦案經費更為緊張。

(三)人員編制不足、工作地位較低制約編隊管理

一是人員編制緊張,法警集中管理受限制。我省大部分基層檢察院人員編制數長期緊張,隨著近些年檢察業務工作的拓展,增加了工作崗位,編制人數卻未能相應增加,出現了工作崗位與人員編制不配套的矛盾。二是法警工作地位低,隊伍不穩定。由于工作上得不到應有的尊重和支持,法警存在位卑責輕、無所作為的消極思想。

(四)相關法律法規滯后,法警依法履職的空間受到限制

檢察機關建立司法警察的依據是《人民檢察院組織法》第27條關于“各級人民檢察院根據需要可以設立司法警察”的規定。該規定模棱兩可,導致當前的法警建設有上級要求卻無強有力的法律支撐。司法警察履行職權的主要依據是《人民檢察院司法警察暫行條例》和《人民檢察院司法警察執行職務規則(試行)》。前者是暫行條例,后者是試行規則,都具有不穩定性,且缺乏權威性。《人民檢察院司法警察執行職務規則(試行)》規定法警有9項職責,而《人民檢察院刑事訴訟規則》中涉及法警的條款只有4條,即第21條、第139條、第177條、第181條,涉及到法警的職責只有押解、搜查。且第177條、第181條中均是用“可以”和“或者”規定法警參與搜查時的職責,使人認為法警是否參與無關緊要。兩部法規不一致、不配套,使司法警察依法履職、檢察官依法用警的依據不充分,束縛了司法警察的“作為”空間。

三、幾點思考

為適應科學發展觀要求,順應檢察改革、執法規范建設需要,必須轉變觀念,與時俱進地把握好法警工作的定位,加強法警軟、硬件建設,理順檢警關系,推動法警工作沿著法治軌道健康發展。

(一)強化措施,確保編隊管理落到實處

實行編隊管理,是《人民檢察院司法警察暫行條例》等法規的要求,也是當前法警工作的重點。一是以“卡”促編。省級院法警部門要對沒有落實編隊管理的檢察院的司法警察,依據《人民檢察院司法警察暫行條例》、《人民檢察院司法警察警銜工作管理細則》作出“一緩四不”,即緩辦警銜晉升、不晉升警銜、不評選先進、不享受司法警察人身意外傷害保險或不保留警銜的處理,強力推進法警編隊管理。二是以“罰”促編。將法警工作列入《基層院綱要》,把法警的隊伍與業務建設納入檢察工作議事日程,作為對基層院建設考核的重要依據。對編隊管理落后的單位及其相關個人在評先時給予必要限制;對未依法用警而出現重大辦案安全事故的,要依規嚴肅處理。三是以“績”促編。法警部門要不斷提高履職能力,提升工作業績,以有為爭取有位,促進編隊。而要提高法警的履職能力就必須拓寬渠道,選優配強法警人員。法警人員結構的改善應參照干部任用的做法,采取在檢察機關內部公開選拔和向社會公開錄取的方式,逐步吸納政法或警察院校的畢業生等優秀的年輕人到法警隊伍。

(二)創新機制,促進司法警察職能發揮

一是建立司法警察協作檢察官辦案機制。辦案協作機制以法警職責為基礎,在協作的內容、形式、方法上作出明確規定,規范辦案部門用警和法警部門派警,構建起法警與檢察官分工負責、互相配合、互相監督制約的協作辦案模式。二是建立執法狀況捆綁式考評機制。將法警工作納入執法狀況考評中,規定辦案部門應依法用警而不申請用警的,扣減該部門的考評分;辦案部門已申請用警而法警部門未按規定派警的,扣減法警部門的考評分。三是建立法警指揮一體化機制。指揮一體化機制是在編隊管理的基礎上,為解決現階段各檢察院法警力量不平衡的問題,集中優勢警力辦大案和靈活調配警力應對突發事件的需要。

(三)以人為本,努力提升法警隊伍整體素質

一是抓好分級培訓。突破現有僅滿足法警授(晉)銜需要的培訓模式,以切實提高培訓對象的綜合執法能力為目標,采取走出去、請進來等形式,抓好培訓的人員、時間、內容、質量四落實。在暫無培訓大綱和規范教材的情況下,按照“一熟二懂三會”的要求,緊密結合履行職能的需要,以警務技能、辦案程序為重點內容,突出實用性,堅持“缺什么、補什么,需什么、訓什么”,扎實打牢法警的業務基礎。二是抓好崗位練兵。以創建學習型法警隊、爭做學習型法警隊員為目標,用崗位練兵的形式提高個人和隊伍素質。三是抓好辦案實踐中的鍛煉提高。

(四)落實警務保障,加大科技強警力度

一是落實《人民檢察院司法警察裝備配備暫行規定》。要按照保障必需、逐步完善、實用高效、安全可靠的原則,把法警裝備配備列入單位裝備預算,爭取財政撥款,以確保警服正常發換,購買履職必需的高科技搜捕器材、防護器材、非殺傷性武器、交通工具和通訊設施。二是發揮好辦案工作區的平臺作用。依托辦案工作區設置法警值班室,建立法警日常值班制度,按照電子化、網絡化的標準和要求,把值班室建成法警履行職能和檢察機關聯系人民群眾的窗口,搭建起法警部門與其他內設機構及外單位聯系、接洽和處理一般警務任務的工作平臺。三是解決好法警執法辦案的經費和待遇。從檢察工作大局出發,統籌兼顧,根據法警工作的特殊性予以保障,建立和完善法警履職的經費、待遇保障機制,形成用警部門樂于用警,法警部門高興出警的良性履職環境。

(五)完善相關法律法規,強化法警依法履職的剛性

一是重新確立司法警察的法律地位。建議結合當前檢察改革、檢察人員分類管理、司法職權重新配置、強化程序監督、規范執法行為的大背景,將《人民檢察院組織法》中“各級人民檢察院根據需要可以設司法警察”的規定修改為“各級人民檢察院設立司法警察機構,配置司法警察若干名”,從法律上解決檢察院司法警察可設可不設的問題。二是重新修訂司法警察的法定職權。建議在《人民檢察院刑事訴訟規則》里重新規定司法警察的職權,使之與《人民檢察院司法警察執行職務規則(試行)》中規定的法警職責相配套。三是建議在《人民檢察院司法警察暫行條例》基礎上,參照《人民警察法》,擬制出與檢察機關相匹配的法警條例或法規,特別是要把法警的錄用條件、服役年限、轉崗退休等作出具體可行的規定,以利于法警隊伍的穩定和長遠建設。