職務犯罪偵查一體化運行模式

丁軍青　陳士力

一、職務犯罪偵查一體化運行模式的基本要求

職務犯罪偵查一體化機制有效運行,在于理念的更新、機制的完善、措施的明確、考核的保障,只有四位一體,多措并舉,才能真正實現公正高效的偵查效果。

(一)更新理念是偵查一體化運行的前提

人是機制運行的主體,而理念又是行動的先導。偵查一體化的開展,首先要統一全體檢察人員的思想。無論是領導層面、管理層面,還是執行層面,都要堅決摒棄“部門主義”、“本位主義”的錯誤思想,將全體人員的思想統一到開展偵查一體化機制的現實性和必要性之中。在統一思想過程中,又應區別對待,不同層面的人員有著不同的具體要求:

從檢察長層面,理念的更新,關鍵在于解決“本位主義”的不正確認識。要自覺服從上級檢察機關統一領導,嚴格執行上級檢察機關工作要求。偵查一體化的核心就是上下一體、上命下從,就是要建立以市院為主體,基層院為基礎的指揮暢通有力的偵查模式;就是要加強線索管理、案件突破、定罪處理的統一領導。而所有這些在一定程度上削弱了基層院檢察長在偵查工作中的“適度調控權”。因而基層院的檢察長對此要從全局的高度正確認識,自覺執行。

從部門負責人層面,其理念的更新重點在于解決“部門主義”的錯誤認識。在一體化的大偵查框架下,反貪、反瀆局長都應充分認識到,自己不僅是反貪或反瀆局長,同時也是反瀆或反貪局長。要堅決摒棄我是反貪(反瀆)局長,只抓反貪(反瀆)案件,或只有完成反貪(反瀆)目標后,才會考慮反瀆(反貪)案件的錯誤認識。只有這樣才能真正實現部門的融合、資源的整合、效能的提高。

從偵查人員層面,要牢固樹立全院一盤棋思想。檢察長、局長安排初查的線索、偵查的案件,無論是反貪還是反瀆的,都是偵查人員盡心盡責偵查的應有之職,且在案件線索的挖掘過程中,更要進一步拓寬偵查視野,查反貪案件的同時要考慮反瀆案件線索的挖掘,反之亦然,要堅決摒棄“幫忙”的不正確認識。

(二)縱橫一體是偵查一體化運行的基礎

職務犯罪偵查一體化機制在設立上應分兩個層面。一是縱向的,即以市院為主體,基層院為基礎的上下一體的一體化機制。二是橫向的,即以指揮中心為平臺,反貪、反瀆、預防、舉報中心資源整合、控偵結合、偵防結合的大偵查機制。前者是基礎和前提,后者是內容和要求。沒有前者的上下一體,就沒有后者的大偵查框架。沒有后者的具體內容和要求,前者的上命下從就無從實現。因而在機制建設方面,要分兩步設計和完善:

首先,在上下一體的機制層面,發揮上下級的領導體制優勢,強化上下協同。無論是反貪還是反瀆,都應統一建立起以市院為主體、基層院為基礎的上命下從的偵查機制。現行的上下一體機制中,反貪和反瀆實現的是兩種不同的運行模式,反貪推行的是以市院為指導、基層院為主體、分級管理線索、指導獨立偵查的偵查一體化模式。反瀆部門推行的是以市院為主體、基層院為基礎的“四個統一”(線索的統一管理、偵查工作的統一組織指揮、案件處理的統一跟蹤、偵查資源的統一調配使用)的偵查一體化模式。因而應統一反貪、反瀆上下一體的偵查模式,強調“四個統一”,整合線索資源、人才資源、物質資源,靈活運用參辦、交辦、督辦、提辦、指定管轄等偵查權能,為一體化機制的有效運行打好基礎。

其次,在以指揮中心為平臺的偵控、偵防結合大偵查機制方面,應建立起以檢察長為核心的統一指揮、分工協作、資源整合、成果共享的偵查一體化機制。大偵查機制的運行,關鍵在于統一指揮。在目前檢察機關內設機構的框架下,要真正實現統一指揮,就必須充分運用好指揮中心這個平臺,由檢察長或者分管檢察長任指揮長,反貪、反瀆部門負責人任副指揮長,下設辦公室。線索的評估、初查方案的制定、初查人員的安排、罪名的確定及報表歸口填報,統一由指揮中心集中研究,偵查工作中所有的命令、決定、指令都以指揮中心名義向下發布,且直接約束反貪、反瀆、預防、舉報中心所有人員,這樣才能保證指揮工作中的“一個聲音”、“一個行動”、“一個效果”。

(三)優勢互用是偵查一體化運行的核心

偵查一體化機制運行的最終目的是通過資源的整合,實現優勢互用,求得效果的最大化。因而,在制定、落實具體措施過程中,首先要認真分析,反貪、反瀆、預防等部門各自的優勢在哪里,如何實現優勢的互用、成果的共享。

從反貪角度,多年來反貪工作造就了其自身特有的優勢:一是查案環境。從1995年全國檢察機關在廣東第一個設立反貪局以來,在中央、高檢院加大反腐力度,深入查辦貪污賄賂犯罪過程中,反貪部門在社會上打造了其獨特的品牌和影響力。在反貪、反瀆反腐的兩個層面上,各級領導、廣大群眾對反貪工作的理解、支持和認同遠遠超過反瀆工作。查處反貪案件的阻力相比反瀆而言相對較小。二是偵查力量。無論是從人員的數量,還是從人才的素質上看,反貪部門經過長期的磨練,形成了相對穩定的規模,積累了較豐富的查案經驗,培養了一批偵查能手,而這一點對起步較晚的反瀆來說是望塵莫及。三是線索資源。反貪工作由于群眾參與度高、涉案范圍廣,在線索來源、信息資源等方面,有其特有的優勢。量大、面廣、可查性強、成案率高、窩串案多。四是基礎建設。十多年來,反貪部門一直注重基礎建設,特別是情報員的設立、基礎信息的采集等方面有了較好的基礎,形成了獨有的“信息源點多、采集梳理快、應用程度高”的優勢。這一點反瀆部門相對較弱。

從反瀆角度,由于瀆職案件的固有特點,中央及高檢院對反瀆工作日益關注和加強,反瀆工作也有其特有的優勢:一是查案機制。近幾年,高檢院通過深入的調查研究,針對反瀆工作特點,專門出臺了查處反瀆案件的兩大特有機制——并案偵查機制和以事立案機制。實踐證明,這兩大機制的設立,對挖掘線索、突破案件起了強有力的支撐和推動作用,成為全國反瀆部門查案的兩大法寶。這一點是反貪部門無法比擬的。二是公開初查。瀆職犯罪中,除一些徇私類案件外,往往具有很多外現的、無法回避和遮掩的客觀表現形式。因而,可以公開放手初查。只要初查比較到位,口供的突破就相對比較容易。特別是2006年,高檢院重新界定了瀆職罪的立案標準后,在后果相對明確的情況下,確定嫌疑對象相對較容易,因而更容易找到突破案件的切入點。這與相對隱蔽的、一對一的受賄犯罪相比,反瀆案件就形成了獨有的“切入點多、客觀證據充分、突破口供較易”的優勢。三是知識結構。反瀆工作涉及43個罪名,囊括了所有的行政管理、行政執法工作,涉及面廣,知識點多,與單一的受賄案件相比形成鮮明對照。因而從事反瀆工作的偵查人員,所需的知識結構相對較為寬廣。

從預防角度,預防工作的親和力、預防網絡的發散性,形成了預防部門獨有的“信息量大、隱蔽性強、干擾作用小”的優勢。這一點正是反貪、反瀆兩部門力求實現的目標。

資源的整合其核心就是優勢的互用,因而在偵查一體化機制中,要進一步明確反貪、反瀆、預防三部門的優勢,在收集信息、初查線索、案件偵查中,打破部門建制,突破職能劃分。針對具體的線索和案件,綜合運用三部門的優勢,實現效果的最大化。比如在為他人謀利的過程中,涉及到普通刑事案件,可以靈活運用并案偵查機制,以案查案。在查處瀆職案件過程中,特別是在查處徇私類的瀆職犯罪時,可以充分利用反貪信息資源、人才優勢,集中力量重點突破。而在以貪賄犯罪為重點的案件時,在具備條件的情況下則可以事立案,以偵查瀆職犯罪為名掩護偵查貪賄犯罪之實。而在克服瀆職案件查處阻力大的方面,反瀆部門還可以充分依托反貪優勢,立足查處其經濟問題。這樣既可減少和排除外界阻力,又可鞏固和確保案件質量。在預防工作方面,要在強化宣傳教育的廣度和深度的同時,注重情報的收集,將預防的網絡演變為反貪、反瀆的情報信息網絡。同時充分運用預防工作滲透性強的特點,協助反貪、反瀆部門進行必要的初查。

(四)科學考核是偵查一體化運行的保障

在強勢推進職務犯罪偵查一體化機制運行過程中,必須建立起一套科學完善的考評辦法,將偵查一體化的具體要求、終極目標貫穿到具體的績效管理之中,并以此作為偵查部門和偵查人員自覺行動的動力。為推進偵查一體化機制的健康發展,應相應配套出臺科學的考評機制:

一是注重考評標準統一。目前從省轄市院層面上看,有不同層級的考核。“國標(高檢院制定的)”、“省標(省院制定的)”、“市標(市院制定的)”、條線考核、綜合考核。而不同層級考核的標準不盡相同,導致考核結果大相徑庭,失去了考核工作的終極意義。因此,首先應該統一考核標準。從省轄市院層面上看,應以高檢院的考核標準為指導,圍繞省院的考核目標,并以此為綱,結合本地實際,細化具體的考核科目。從偵查角度看,市院對基層院反貪、反瀆工作的考核,應重點考核基層院的辦案規模、辦案質量,突出偵查一體化中上命下從、優勢互用的運行效果。條線上對基層院的考核,一方面要進一步弱化,另一方面要以省院條線考核為指導,以院里的綜合考核為綱,細化具體的考核科目。

二是注重報表的歸口填報。考核的重要依據就是各類報表的數據。然而,無論是基層院上報的報表,還是條線上報的報表,許多數據不相統一。這里面原因眾多,但其中重要一條就是反貪、反瀆就案件性質的歸口協調不到位。同一個案件既涉及反貪罪名又涉及反瀆罪名,哪個部門填報往往產生分歧。因而在偵查一體化的框架下,首先要打破辦案人員、辦案部門的劃分,只問案件性質,不問辦案部門,只考核基層院條線工作,不考核具體部門的工作。因而從這個角度看,反貪、反瀆兩個部門可以設立一名專職內勤,在指揮中心的統一領導下,歸口統計數據的填報。

三是注重考評結果的科學應用。考評的目的不僅是為了激勵先進、鞭笞落后,更重要的在于總結經驗、分析不足、尋找差距、明確方向。因而,我們應打破傳統的一年一度的程序性的考核模式,將考核工作動態化、常態化,通過動態化、常態化的考核推動反貪、反瀆工作的健康發展。每季度進行條線工作統計分析,每半年市院組織反貪、反瀆部門對基層院條線工作進行階段性考評,年底在條線工作考評的基礎上進行綜合考核。市院應充分利用季度分析、半年考評、全年考核的結果,有針對性地加強對基層院反貪、反瀆的指導,確保兩項工作按照時間進度有序推進,同步協調發展,避免目前出現的到年底集中力量“突擊補課”的不正常現象。

二、職務犯罪偵查一體化運行模式的現狀思考

目前,職務犯罪偵查一體化的大部分工作尚處于探索、試行的階段。為使這項工作常態化、規范化、法律化,在實際運行過程中,我們應把握好三個方面的關系,立足當前,規劃長遠。

(一)外部推動與主觀能動性的關系

偵查一體化作為一項機制,是目前有效解決職務犯罪偵查難題的一個平臺,然而該機制的設立只是為職務犯罪偵查提供了一個良好的外部條件和環境,只是對資源的整合、優勢的互用、素能的提高起到了外在的推動作用,而要真正實現偵查一體化的具體要求、終極目標,最終要取決于檢察人員的主觀能動性這個內因。因而,在偵查一體化機制運行中,全體檢察人員應堅決摒棄“單打一、分灶吃飯、各自為政”的傳統思維和偵查模式,充分發揮自身主觀能動性,牢固樹立全局意識,自覺踐行一體化的各項要求,凝心聚力,獻計獻策,通過主觀努力和客觀實踐來推動、完善偵查一體化機制的建設。

(二)實踐探索與理論提煉的關系

偵查一體化是一項實踐性很強的工作,實踐出真知,各級檢察機關、全體檢察人員首先要積極實踐,勇于探索,不能由于種種原因束手束腳,使這項工作僅僅停留在口號上或表現在制度上,而應實實在在落實到具體的偵查工作中。在勇于探索實踐的同時,我們還要勤于思考,認真總結,積極探索解決機制運行中遇到的問題的方法和途徑,使偵查一體化工作步入從實踐到制度、從制度到理論、從理論再推動立法這一健康發展的軌道。

(三)近期目標與長期規劃的關系

從檢察機關的性質、職能到內設機構的架設上,將檢察機關的偵查權統一由一個部門行使,組建職務犯罪偵查局必將是整合內部資源、提高偵查水平的一個終極目標和方向。因而,作為基層的實踐者、機制的創新者,在探索偵查一體化機制建設過程中,我們應立足當前,放眼長遠。資源整合、信息共享、優勢互用只是整個機制建設中的第一步。在不斷的探索、實踐中,我們要逐漸從實踐層面走向制度層面,通過建章立制規范偵查一體化機制中各個要素,確保效果的最大化。在此基礎上,我們還要逐步向第二層面即法律層面推進,在實踐創新、理論創新的基礎上,適時提出立法建議,推動偵查一體化的法制化建設。