反瀆職侵權局法律監督職能的完善

廣東省廣州市番禺區人民檢察院課題組

編者按:檢察調研工作是檢察工作的主要內容之一,能夠有力提升檢察業務工作。近幾年來,整個檢察系統非常重視檢察調研工作,涌現出一批調研積極的基層院,形成了一批優秀的調研成果。為展現基層院調研工作成果,本刊特辟“基層調研風貌”欄目,集中展示取得較好成果基層院的調研文章。首期推出的是廣東省廣州市番禺區人民檢察院。該院堅持以科學發展觀為指導,積極創新辦案機制,多措并舉,懲治和預防職務犯罪,大力推進“陽光檢務”,加強法律監督能力和檢察隊伍建設,全面履行檢察職能,維護社會和諧穩定和公平正義,實現了檢察工作跨越式發展。2007年至今年5月,該院先后被評為全國先進基層檢察院、全國檢察宣傳先進單位、廣東省檢察文化建設工作先進集體、廣州市社會治安綜合治理工作先進集體、廣州市檢察機關先進單位和廣州市先進基層檢察院等稱號。

反瀆職侵權局履行法律監督職能的過程,是依法限制國家權力、尊重和保障人權的過程,其內涵便是通過對公共權力運行的監督和制約實現國家法治及人權保障。具體包括對行政權的監督制約、對司法權的監督制約和對公民人權的保護三方面職能。但當前反瀆法律監督工作尚存在問題諸多問題,需要進一步完善。

一、反瀆法律監督工作的現狀

從反瀆工作開展的現狀看,檢察機關反瀆職侵權局在力量配備、工作力度、工作機制等方面與當前瀆職犯罪的嚴峻現實存在著較大的反差。

(一)主動打擊瀆職侵權犯罪意識不夠

當前反瀆案件查辦的數量和質量與反瀆職侵權局支撐懲治職務犯罪“半壁江山”的重責不相適應,未能形成反瀆高壓打擊態勢。主要表現為:(1)反瀆案件立案數偏低且不均衡。全國有的省份一年查辦瀆職侵權案件三四百件,有的省份卻只有十多件,有的基層院反瀆立案處于“消零”狀態,甚至出現連年立案空白的情況;(2)新罪名查處力度不高。反瀆職侵權局管轄罪名達42種,占檢察機關管轄偵查的案件的79%。但各地檢察機關普遍對一些新罪名和新領域犯罪觸及較少,據最高人民檢察院統計部門負責人透露,像“商檢徇私舞弊罪”、“動植物檢疫失職罪”、“違法提供出口退稅憑證罪”、“放縱走私罪”等20多個新罪名,一年下來,每個罪名在全國也只有兩三個涉案人員,有的甚至是空白。[1]

(二)查辦瀆職侵權犯罪效果有待提高

一是瀆職侵權罪名認定難。瀆職侵權罪名被貪污賄賂罪名所吸收的判決情況比較普遍,究其原因;一方面,由于瀆職犯罪具有隱蔽性,致使偵查取證難;另一方面,對徇私舞弊等瀆職行為與受賄行為同時并存的情況是以數罪并罰還是按牽連犯從一重判處存在爭議,而當前司法審判多以后者為判罰標準。這種不綜合考量社會危害,僅單純以刑罰標準簡單作牽連犯處理的判罰原則,造成瀆職侵權罪名認定難,使社會公眾對反瀆罪名的認知度大大降低,對反瀆案件的打擊和查處造成很大影響。

二是“輕處輕罰”現象突出。瀆職犯罪官員,被判處有罪但免予刑事處罰,或雖被判處徒刑但使用緩刑的比率,已由2001年的52.6%增至2005年的82.83%。[2]據2007年5月22日《檢察日報·廉政周刊》刊載的最高人民檢察院《檢察機關立案查處事故背后瀆職犯罪情況報告》解讀一文中披露:2006年全國檢察機關立案查處的瀆職侵權犯罪嫌疑人中,作出刑事判決的有249人,其中免予刑事處罰131人,占判決總數的52.6%,宣告緩刑的107人,占判決總數的43%,判處實刑的只有9人,占判決總數的3.6%。判處免予刑事處罰和宣告緩刑的比例高達95.6%。“輕處輕罰”現象影響了反瀆辦案的社會效果,形成惡性循環。

三是監管責任追究力度有待加強。近年來,全國重大責任事故接連發生,但受瀆職處罰的公職人員較少,由此暴露出的監管責任追究問題不容忽視。

二、反瀆職侵權局法律監督職能的完善

當前,懲治和預防瀆職侵權犯罪的重要性、緊迫性與反瀆職侵權工作中存在的問題形成了鮮明的對比,完善反瀆職能,提高反瀆法律監督能力,已成為完善法律監督體系,影響國家法治進程的當務之急。

(一)立法上的完善

我們認為,針對反瀆工作存在社會認知不足、案源少、處理難問題,應完善以下立法:

一是明確對徇私舞弊型瀆職犯罪的立法規定。通過立法厘清徇私舞弊型瀆職判罰原則、建立主觀推定原則,解決當前司法實踐中徇私舞弊型瀆職犯罪定罪難的問題。

目前,司法實踐中大多存在對徇私舞弊型瀆職犯罪中的瀆職犯罪行為與受賄犯罪行為擇一重罪,按受賄罪處理的情況,不僅無法涵蓋對該行為的法律評價,同時也降低社會公眾及至政府官員對瀆職侵權犯罪危害性的認知度。我們認為,應在刑法瀆職罪法條的最后增設一條對徇私舞弊型瀆職犯罪中分別構成犯罪的瀆職行為與受賄行為,除《刑法》第399條第4款規定的情形之外,統一實行數罪并罰的注意規定。

“徇私”作為徇私舞弊類瀆職犯罪的主觀要件之一,其作為行為人的一種內心活動,在外界很少留下痕跡等證據,取證困難。筆者認為,可參照《聯合國反腐敗公約》立法經驗,建立主觀要件推定制度,解決“徇私”要件查證難的問題,從而降低偵控機關對主觀要件的舉證責任,體現嚴厲打擊腐敗犯罪的精神。

二是賦予檢察機關機動偵查權以及技術偵查權。瀆職犯罪與其背后“原罪”本身具有內在的聯系,機動偵查權可成為檢察機關打擊職務犯罪手段不足的補救措施。另外,當前職務犯罪日益呈現出技術化、高智能化乃至有組織化,技術偵查手段必然成為偵查職務犯罪不可或缺的手段。我國應借鑒國外法治國家設立職務犯罪技術偵查權的經驗,確立技術偵查措施權。

三是引入職務犯罪過失監督理論,強化國家機關在責任事故中的監管職責。近年來,食品、醫療、環境污染、礦難、火災等重特大安全責任事故頻發,相關行政監管部門的監管責任日益凸顯。用完善立法的手段確立相關職能部門的監管責任,是現代社會的訴求,也是強化反瀆職能的現實基礎。我們認為,在立法上確立職務關系的監督過失理論,構建完備的監督過失犯罪罪名體系。監督過失責任問題,就是當從業人員的過失行為導致嚴重的結果發生時,處于監督、領導、管理地位的人員是否應該承擔刑事責任,以及如何承擔刑事責任的問題。在立法上確立職務關系的監督過失理論,并通過信賴原則的適用限制監督過失適用范圍。對于職務關系上的監督過失犯罪,有專家建議在《刑法》第九章“瀆職罪”中設立“監督過失罪”,為司法機關在安全責任事故等犯罪中適用監督過失追究國家機關工作人員刑事責任提供統一的依據,避免無法可依或者張冠李戴的尷尬。

(二)長效機制的建立

一是探索檢察工作一體化戰略。探索上下統一、橫向協作、內部整合、總體統籌的檢察工作一體化機制的建立,提高反瀆工作質效。如深化“偵查一體化”機制,[3]對偵查一體化機制的啟動方式、案件的提辦交辦、偵查力量的組織抽調、協作協查程序、偵查信息的收集共享等方面進行制度規范的建設;加強人才庫的建設,在檢察、金融、審計、財稅、證券、外匯、計算機等領域選拔專家型人才進行統一調配使用,解決反瀆專業技術不足的困難;通過內部整合實現橫向聯系協調化,使檢察機關偵、捕、訴、研聯動工作,體現檢察機關法律監督的整體力量。

二是實施情報信息主導戰略。確立以情報信息主導反瀆工作的理念,加大情報信息體系的研究和建設力度。建立“線人制度”,大膽嘗試由省、直轄市人民檢察院制定統一標準、統一規范,下屬各檢察院分級建設、管理、使用線人制度,拓寬情報信息來源渠道。與職能部門建立信息庫,包括檢察機關內部設立的案件線索庫、與公安戶籍、電信、工商、稅務、國土等職能部門聯網的公共信息登記資料庫以及各黨政機關、行政執法部門、司法機關、人民團體、駐區單位、區屬企業等單位人員信息、崗位職責、辦事流程、規章制度、法律依據五方面內容的重點監督信息庫。落實好行政執法與刑事移送相銜接制度,健全與有關執法部門的配合協作機制,充分發揮有關執法執紀部門的情報提供作用。

三是建立反瀆主動監督模式,強化預防功能。針對檢察機關在介入重大責任事故中缺少獨立性和主動權的問題,建立重大責任事故同步介入特派檢察員制度。同時,把行政執法監督作為反瀆法律監督業務的“增長點”,建立法律監督與行政執法相銜接機制。通過主動對群眾信訪、自行發現行政機關違規執法線索進行監督,監督案源可通過與政府信訪部門建立聯動機制、行政執法職能部門違記人員處理情況移送檢院備案制等方式進行。設立法律監督與新聞輿論監督相銜接機制,通過新聞媒體拓寬案源,引導媒體對公權運行部門進行重點輿論監督,加強反瀆預防和宣傳,激發群眾發現和舉報瀆職犯罪的熱情,提

高反瀆職侵權局法律監督的質效。

注釋:

[1]郭洪平:《反瀆職侵權:多少案件線索待發掘》,載《檢察日報》2005年7月11日。

[2]王治國:《瀆職犯罪輕刑化傾向必須引起重視》,載《檢察日報》2006年7月25日。

[3]王瑞啟、朱春莉:《新形勢下建立偵查一體化機制的思考》,載《云南大學學報(法學版)》2005年第3期。