民行檢察先例制度的構建

王子涵

一、先例制度概述

先例制度是保證審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權的重要制度。它是一種在法院判決基礎上形成的、具有一定法律效力和內部聯系的非正式意義上的法律淵源體系。這是一般意義上的先例制度，與“判例法”在本質上都是“法官造法”，但理論界認為“先例”比“判例”更適合我國的法治語境。

本文論述的民行檢察先例制度，指以檢察院審查處理的具有典型意義的民事、行政申訴案件為載體，確立處理同類型申訴案件審查標準的具有強制遵循性的體系。其對一般意義上的先例制度進行了借鑒和修正，二者的根本區別在于民行檢察先例制度并不“創設法律”，而是統一申訴案件的審查處理標準，增強規范性。

二、民行檢察先例制度的構建必要性和特點

（一）民行檢察構建先例制度的必要性

1.有利于為民行檢察工作提供具體操作規范。目前關于民行法律監督的立法高度抽象和蓋然：《民事訴訟法》、《行政訴訟法》和《人民檢察院組織法》中對民行法律監督僅作了原則性規定。最高人民檢察院雖然制定了《人民檢察院民事行政抗訴辦案規則》，但效力位階僅限于約束檢察系統，對人民法院和行政機關沒有拘束力。通過建立民行檢察先例制度，充分利用已經審結的申訴案件資源，能夠為具體審查處理工作提供導向性依據。

2.有利于統一申訴案件的審查處理標準。先例制度通過對申訴案件類型化，為審查處理結果設立一定的限制。目前全國各省（直轄市、自治區）之間每年抗訴和再審檢察建議的數量差距很大。以2008年為例，北京檢察機關共提出抗訴案件39件、再審檢察建議28件。同為直轄市的上海則提出抗訴75件、檢察建議49件,分別為北京的1.9倍和1.7倍。與上海毗鄰的浙江省則提出抗訴703件、再審檢察建議139件，分別是上海的9.3倍和2.8倍［1］。雖然數據僅是一個量化的反映，但經濟、文化以及審判水平相當接近的三個省市間存在如此巨大的差異也從側面反映出各地對待申訴案件不同的處理標準。

3.有利于提高民行檢察工作的辦案效率。《民事訴訟法》規定檢察院的抗訴是“提一級抗”。因此大量的民事行政申訴案件積壓在上級檢察機關，形成了“倒三角”結構。為緩解上級院辦案壓力，以北京市檢察系統為例，除特定案件外凡二審作出維持裁判的案件均指令一審同級檢察院協查辦理。審查卷宗的來回移送、處理意見的逐級匯報、領導的層層批復，導致案件處理周期過長，即使最終結果是抗訴，但“遲到的正義是非正義”，當事人對民行檢察監督已經失去信心。如果在審查案件時以遵循先例為原則，特殊案件特殊處理，則可以在保證案件質量的同時提高工作效率，節約司法成本。

4.有利于提高民行檢察的獨立性和權威性。部分申訴案件尤其是行政申訴案件，由于涉及地方政府，同級檢察院審查時顧慮重重，上級檢察院處理時瞻前顧后，不但侵害了行政相對人的權益，也干擾了檢察權的獨立行使。同時，抗訴案件的再審改判率較低，以2008年北京、上海、浙江三地為例，抗訴改判率分別為41.3％、32.8％和41.8％，均未過半。其中固然有抗訴案件質量不高的原因，法院不重視檢察院的司法意見也是一個重要的因素。另外，不予抗訴案件量仍占申訴案件總量的很大比重，如何讓申訴人息訴服判、減少纏訴和涉檢上訪也是目前民行檢察工作的一個難點。建立民行檢察先例制度、統一申訴案件審查處理標準，既提高了檢察院相對于行政機關的獨立性，又增強了檢察院司法意見的權威性，同時“同等情況同等對待”的處理原則，也有利于說服申訴人息訴服判。

（二）民行檢察先例制度的特點

1.權威性。一方面入選的先例必須具有典型法律意義，是同類案件中具有代表性的案例。另一方面，先例的選取、發布應當由民行檢察系統內最權威的機構主導，通過嚴格而有效的程序，公布于特定載體之上。

2.強制性。先例一經發布即在全國民行檢察范圍內適用，凡同類案件的審查處理必須與既有的先例保持一致。除特定情形外不得背離先例。

3.時效性。先例必須與法律法規、政策等變化保持一致，先例庫中的先例根據不同情況定期修改、廢止和補充以保證可操作性。

三、民行檢察先例制度的構建設想

民行檢察先例制度應當由以下三部分機制構成：

（一）先例的收集和選擇機制

1.先例的收集和選擇可以分為三個步驟：

第一步，以各院民行部門每年審結的民事、行政申訴案件為基礎，以案由為分類標準，從中選擇具有典型性的案例，上報省（直轄市、自治區）級檢察院民行處。

第二步，省級檢察院民行處將案件匯總后，會同研究室和檢委會共同篩選后報最高人民檢察院民行廳。

第三步，高檢民行廳設立專門的委員會選擇、確定可以作為先例的案例。

2.先例的選擇標準。以2008年2月4日最高人民法院頒布的《民事案件案由規定》和2004年1月14日《最高人民法院關于規范行政案件案由的通知》中確定的民事、行政案件案由為分類綱目。選擇先例的標準為：具有典型法律意義的案件，即在法律依據、證據認定，事實確認，程序適用和其他影響（包括政治、社會、民生等）方面具有典型意義的案件。這一標準對傳統意義上的“重大”案件進行了擴充，［2］更加具有指導和實踐意義，通過對申訴案件進行選擇填充逐步構建起整個先例庫。

3.各省（直轄市、自治區）級院可以確定一定比例僅適用于本地的先例。盡量以“具有典型法律意義”為選擇標準，在一定程度上避免了因各地經濟社會發展不平衡而使先例無法在全國范圍內具有普適性，但對于在本轄區具有較大政治、社會、民生影響的案件還應當賦予各地一定的自主權。各省（直轄市、自治區）級院選取案例的原則：第一，要在高檢備案；第二，不得根本性背離高檢確定的案例；第三，具有本省（直轄市、自治區）獨有的特點且僅適用于本轄區。

（二）先例的發布和完善機制

1.先例的發布機制。目前，高檢民行廳編訂的指導性刊物主要是《人民檢察院民事行政抗訴案例選》和《民事行政檢察指導與研究》。民行檢察先例制度中先例的發布機制可以借鑒上述期刊的出版經驗，以《人民檢察院民事行政申訴案例選》為載體，收錄抗訴、檢察建議（再審檢察建議和一般檢察建議）、和解、息訴和執行監督案例，體例按案由分類細化，每一案例的編排參照《人民檢察院民事行政抗訴案例選》，定期出版作為民行辦案的工具書之一。同時在網絡上建立先例庫發布、查詢系統，與書面載體同步更新。

2.先例的完善機制。先例的完善包括修改、廢止和補充三種形式。第一，修改先例。當對申訴案件的審查處理出現政策性和觀念性變化時，應當修改先例的處理意見。第二，廢止先例。主要發生在所適用的法律法規被廢止、替代的情況下。第三，補充先例。隨著社會不斷進步和變化、立法不斷完善，新型民事、行政案件必定層出不窮，不斷補充新的案例以增強先例指導的及時性和針對性是民行檢察先例制度的必然要求。

先例的修改、廢止和補充應以高檢民行廳自行啟動相應程序為主，各省級院申請啟動為輔。

（三）先例的實施機制

1.引用先例機制。引用的原則：凡存在先例的申訴案件的審查處理應當遵循先例。在具體實踐中可以分三步走：第一步，在先例制度的建立初期、先例制度尚不完善時，引用先例僅限于檢察系統內部，即在結案報告、（建議）提請抗訴書、案件匯報中引用先例作為處理依據。此時引用的主要目的在于增強內部辦案規范性，降低審查處理任意性，提高辦案人員的業務素質。第二步，當先例制度已基本完善時，可在對外法律文書中引用先例，包括向當事人出具的“（不）立案通知書”、向法院出具的抗訴書和再審檢察建議、向其他單位發出的一般檢察建議等，但先例不能作為唯一的處理依據。此時引用的主要目的在于推廣與宣傳民行檢察先例制度。第三步，當條件完全成熟時，引用的先例可以作為抗訴理由和息訴依據，使法院、申訴人等自覺接受。

2.背離先例的報告機制。凡對申訴案件要作出與既存先例相反的處理意見時應當逐級上報至高檢民行廳。期間，上級院可以駁回報告要求遵循先例。

3.違背先例的懲戒機制。案件的審查處理根本性違背先例而沒有做背離報告，此時應當作為錯

案的一種，列入各院和個人的年終考核內容。

注釋：

［1］以上數據分別來源于北京、上海、浙江檢察院的工作報告。

［2］根據我國《民事訴訟法》的規定，“重大案件”主要指：“重大涉外”、“重大影響”、“復雜疑難”和“訴訟標的巨大”案件，但這幾類案件并不等同于“具有典型法律意義”的案件。