地方財政內(nèi)部控制的制度架構(gòu)

財政管理存在風(fēng)險,其主要原因一方面是管理者沒有遵循法律、法規(guī)和制度要求,另一方面也沒有特定的符合自身發(fā)展規(guī)律的體系可以遵循。因此,從我國的實際出發(fā),運用企業(yè)內(nèi)控框架的管理要素,為地方財政部門提供有效的財政管理手段,對健全公共財政體制,實現(xiàn)財政科學(xué)化、精細化管理具有重要的意義。

《財政部門內(nèi)部控制機制研究》課題組就財政內(nèi)控的制度架構(gòu)作了簡要分析,財政內(nèi)控主要是由:控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制方式、信息與溝通和監(jiān)督評價五個方面組成的。

控制環(huán)境

控制環(huán)境是指影響地方財政部門特定政策和工作程序效率的各種因素總和。圖(2)可以直觀地表明控制環(huán)境的要素及控制環(huán)境的評價內(nèi)容。

風(fēng)險評估

地方財政風(fēng)險評估是指發(fā)現(xiàn)和分析那些影響目標(biāo)實現(xiàn)的風(fēng)險過程,是確定如何管理和控制風(fēng)險的基礎(chǔ)。它是財政內(nèi)部控制效率和效果的關(guān)鍵。也是有效內(nèi)部控制的一個關(guān)鍵性因素。財政部門運作過程中通常面臨的風(fēng)險主要有三種,反映在部門層次上的整體風(fēng)險或系統(tǒng)風(fēng)險,反映在預(yù)算執(zhí)行編制層面的作業(yè)風(fēng)險,以及反映在部門內(nèi)部管理層面上的管理風(fēng)險。風(fēng)險管理的總執(zhí)行如(圖3)

1.引起整體風(fēng)險的外部因素包括(1)新的法律和規(guī)定的通過,以及公眾需要的變化使得部門改變管理策略;(2)經(jīng)濟變化影響政府與籌資,資本開支有關(guān)的決策;(3)自然災(zāi)害等不可預(yù)測的因素可能會引起政府的運營系統(tǒng)和信息系統(tǒng)發(fā)生變化;(4)競爭壓力影響政府服務(wù)活動的要求等。

2.內(nèi)部因素主要表現(xiàn)為:(1)信息系統(tǒng)程序出現(xiàn)故障或破壞;(2)員工素質(zhì)培訓(xùn)與提拔的方法可能會影響員工執(zhí)行內(nèi)部控制制度的自覺程度;(3)管理層職責(zé)的改變可能會影響某些控制方式;(4)資源濫用;(5)軟弱或低效的審計委員會會使控制環(huán)境出現(xiàn)漏洞等。

3.作業(yè)風(fēng)險主要集中于政策制度的制定,職能部門的發(fā)揮等。

4.管理風(fēng)險集中反映在新人事的變化,信息系統(tǒng)的變化,新技術(shù)的應(yīng)用由經(jīng)濟環(huán)境的變化等方面帶來的風(fēng)險。

5.這些風(fēng)險需要管理層進行有效識別,分析評估。根據(jù)地方財政風(fēng)險要素和詳細的原始數(shù)據(jù),制定各種報表,建立一個指標(biāo)體系,對地方財政風(fēng)險程度做出大體的估計后,形成地方財政風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)。

控制方式

地方財政內(nèi)部控制方式是指財政部門為確保各項管理目標(biāo)實現(xiàn)所采取的政策以及為這些政策順利實施而制定的程序,這些政策與程序涉及到如何控制環(huán)境、如何風(fēng)險評估、信息溝通以及怎么發(fā)揮監(jiān)督評價等問題。具體方式包括11類:人力資源管理、職責(zé)分離、業(yè)績指標(biāo)、交易執(zhí)行、交易記錄、對資源及會計記錄的接觸、文件記錄、信息處理、實物控制、職能及業(yè)務(wù)層次的復(fù)核、最高層次復(fù)核。

信息與溝通

財政內(nèi)控的信息與溝通是指財政部門利用有效的信息系統(tǒng),在科學(xué)地辨別、捕捉、加工、處理有關(guān)信息的基礎(chǔ)上,在一定的時間內(nèi),以一定的方式向有關(guān)利益方傳達有效的財政信息,確保財政執(zhí)行方及時履行職責(zé)或利益方掌握信息并提供反饋的過程。實現(xiàn)信息溝通,包括內(nèi)部溝通和外部溝通。溝通方式包括:電子郵件,口頭交流,書面溝通,會議,簡報等方式。有效的信息系統(tǒng)必須具備以下特征:能夠及時獲得外部和內(nèi)部信息,并向管理部門提供與部門業(yè)績目標(biāo)相關(guān)的業(yè)績信息。能夠及時向管理層提供詳盡的輔助信息,以使其能夠高效率地實施職責(zé)。能夠根據(jù)信息系統(tǒng)的戰(zhàn)略計劃不斷開發(fā)或修正現(xiàn)有信息系統(tǒng)等。對溝通環(huán)節(jié)的評價,主要考察:(1)部門是否能夠有效地向員工傳達員工應(yīng)達到的職責(zé)要求;(2)是否建立員工反映問題的渠道;(3)管理層對員工提出的改進建議的接受程度;(4)部門內(nèi)部溝通的充分性,以及信息的完整性和適時性;(5)與其他相關(guān)利益方的溝通渠道是否公開有效等。

監(jiān)督和定期評價

監(jiān)督是財政部門內(nèi)部控制活動中一個重要組成部分。監(jiān)督活動包括動態(tài)監(jiān)管內(nèi)部控制活動以及獨立評估內(nèi)控活動。動態(tài)監(jiān)管主要包含:(1)執(zhí)行常規(guī)活動過程中,管理部門取得一些內(nèi)部控制系統(tǒng)繼續(xù)發(fā)揮作用的證據(jù),匯總管理報告或與業(yè)務(wù)表單進行協(xié)調(diào)和動態(tài)管理,可以及時發(fā)現(xiàn)重大差錯或與預(yù)期結(jié)果的重大差異。通過及時全面地披露和解決這些差異,內(nèi)部控制系統(tǒng)的有效性就能得到加強;(2)與外部各方溝通確認內(nèi)部產(chǎn)生的信息或明顯的問題;(3)恰當(dāng)?shù)慕M織結(jié)構(gòu)和監(jiān)管活動預(yù)防控制功能的漏洞和辨識缺陷;(4)信息系統(tǒng)記錄的數(shù)據(jù)與實物資產(chǎn)進行核對;(5)內(nèi)、外部審計師通過識別潛在的不足,向管理當(dāng)局定期提出加強內(nèi)部控制的建議、可選擇的方案,以及在成本效益決策過程中的有用信息;(6)培訓(xùn)班,計劃編制以及其他會議會向管理當(dāng)局就控制是否有效提供重要的反饋;(7)定期詢問職員理解和遵守單位的行為準(zhǔn)則的情況。

通過財政內(nèi)控機制建設(shè),保障了國家財稅政策的貫徹落實,促進了財政管理科學(xué)化與精細化,強化了財政內(nèi)部權(quán)力的制約,促進財政部門廉政建設(shè)。