六合財政有了“內控”

如何將公司理財的內控理念移植到政府公共財政管理領域?江蘇省南京市六合區財政局有了“吃螃蟹”的心得:建立和實施內控制度,將財政工作的責任合理分解到每個具體崗位,責任到人、到崗,形成職能清晰、權責明確、運轉高效、制衡有利的財政工作機制,全面防范和控制財政業務各個環節風險。

隨著經濟的快速發展,財政支出的規模日益增大,財政風險愈演愈烈,如何防范財政風險就成為政府理財官們關注的焦點。

從2007年9月開始江蘇省南京市六合區財政局把企業管理手段嫁接到公共財政管理領域。歷時一年多的實踐工作,在財力規模、支出結構和管理創新方面,都取得了驕人的成績。

強化內控勢在必行

企業內部控制和風險管理已日漸成為企業管理的重要內容和有效手段,與此同時,這種企業手段也觸動了政府理財官們敏感的神經。如何把企業內部控制管理引入到財政管理領域,來防范經濟過程中出現的地方財政風險等問題,引起了六合區財政局領導的關注與思考。用六合區財政局局長楚琢玉的話,“內控缺失‘猛于虎,強化內控勢在必行。”這也是六合區財政局建立內控機制的動因。

從2007年9月開始,在楚琢玉的帶領下,六合區的財政人行動起來了。歷時一年半的反復調研實踐,2009年3月,六合區財政局精心編制的符合區級財政管理的江蘇省縣級首個內控機制建設工作指導文件——《南京市六合區財政局內部控制制度》、《六合區內部控制規范》橫空出世。明確了權力運行流程,確立了財政內控的基本規范,工作程序,組織方式,風險控制,并對相關行為主體權利和義務進行了界定。

同時,六合區財政局制定了內部控制制度建設的總體目標:首先,保證制度執行的可操作性和重要性。根據實際情況,充分地實地調查與研究,在反復溝通與協調之后,選擇了合適的組織與實施方式,科學地把流程優化與可操作實施有機整合,簡化流程,便于操作。

其次,保證財政信息的全面性和系統性。對全局業務和科室內部業務進行了系統梳理,歸納出66項財政業務,使內部控制體系涵蓋財政預算管理、資金管理、行政管理等全部內容。充分考慮財政內部控制的環境,風險評估、控制活動、信息與溝通、監督檢查五大要素的內容和要求,并將財政內部控制制度分為基本規范和業務規范兩個層次。各層次間的內部控制制度及各業務間的內部控制制度,保持充分地協調性和系統性。

再者,保證內部控制制度的科學性和規范性。在項目實施過程中,針對每一項業務或流程,進行全面分析、審視和優化內控制度,反復檢測、反饋和修正。

運行流程一目了然

六合區財政內控機制建設的核心包括五個方面:

一是建立了良好的控制環境。一方面,在管理層的哲學和經營風格上,真正做到為經濟和社會事業發展服務,營造誠實守信管理哲學和經營理念;另一方面,確立了良好的組織結構并明確了職責劃分。在責任的分配與授權方面,每個成員都了解自己在管理中的位置,承擔的責任以及擁有的權力,以便于防止權力重疊,又能有效避免出現權力真空。

同時,不斷加強財政工作人員的業務能力水平,定期為管理做定位、培訓、引入專家和顧問參與財政管理培訓工作。

二是十分重視風險控制。從部門預算,財政實撥資金管理,到非稅收入資金收支計劃編制,從征收土地出讓收入到提取專項資金,審核成本測算方案等方面都相應的做了風險內控評估,并對其業務節點做定量化規定,以制度條文圖表相結合方式對節點工作內容、工作時間、節點風險識別與管理做了明確規定和具體的控制措施。

三是主導不相容職務分離控制的原則。比如在業務名稱財政收支預算調整方面,預算科制定預算調整工作方案,在財政收入需要調整的時候,由稅務部門提供稅收收入的執行情況,業務科室提供非稅收入的執行及全年預測情況,預算科通過可用財政調整計算,做出財政支出預算調整,業務科室申請支出調整需求,然后由預算科編寫預算報告,報送局領導審核,經過區政府,人大的審批通過。

四是信息與溝通。著眼于財政信息的公開對稱,尊重部門內、外相關利益方的知情權。

五是監督和定期評價。管理部門在進行業務處理前,對所進行的管理做出了流程安排、規定、程序、方法及手續等,作為防護性控制,即事先分析預測出可能發生的情況,提供防備措施,保證各項業務活動均有明確的績效目標。比如節點編號QJ00401(圖表詳見73頁),業務名稱國庫集中支付管理的流程圖上,全面分析各個相關節點,確定風險點后,做出相應的具體管理辦法和實施細則。在事中控制中,管理人員在處理業務時根據實際及時處理,準確確認和生成支付額度,體現了管理人員的專業技能和經驗水平。在事后控制中,國庫科根據實際業務活動需要,進行績效比較、分析和評價,查出錯誤,并采取糾正措施。為以后的控制打下基礎。六合區財政局采取持續的監管方式,加強了事前控制,做足事中控制,減小事后控制。通過規范管理、控制到位,保證了財政管理資金的有效運作。

企業理財移植公共財政

作為一項借鑒公司理財方式到政府理財的內控制度,南京六合區財政局財政內控制度的重要創新有三點:

創新點一:在財政內控制度設計上巧妙地吸收了企業內部控制管理理論。結合本地實際,引入企業內控管理理念,全面規范財政管理活動,把企業的內控制度融入到財政資金管理的各個環節上來,形成了職能清晰、權責明確、運轉高效的內部控制制度。

創新點二:在實際技術操作方面充分運用業務流程、圖表,設計地方財政內控體系。

控制環境方面:克服基層財政部門受人手限制的客觀實際,在人事政策和程序方面制定規章制度,做到事事有章可循,處處有法可依的氛圍。

風險評估方面:首先在風險管理過程中,按照全面性和系統性原則梳理業務,建立風險控制流程。在確定業務流程的基礎上,還對每一大類業務流程進行了細化,依據管理的細化程度,進一步劃分各級子流程,形成了層層嵌套的流程樹狀體系,如圖(1)。充分體現了流程優化再造與風險管理的有機結合。

控制方式上:以不相容職務分離控制。把這個原則的核心即“內部牽制”引入財政管理中,與風險評估相結合來有效規避在財政管理過程中可能掩蓋的錯誤或弊端行為,在流程圖上通過確定牽制環節,牽制內容,牽制主體,責任人,和牽制手續,規定部門內部各崗位的職責,避免了政出多門,達到很好的財政監督效果。

第三,把地方財政內部控制理論融入地方財政管理體系的各個環節。無論是在預算環節,收入環節、支出環節、還是政府采購、國庫集中支付等方面,有地方財政管理涉及到的環節,就有地方財政內部控制管理這一面“防火墻”,真正做到了“事事物物有人管”的原則。