財政積極的“四個五”

按大會要求,我就當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)運行態(tài)勢和財政宏觀調(diào)控談一些個人的粗淺看法。

積極財政政策的五項主要內(nèi)容

新一輪財政政策主要有五項內(nèi)容:第一,擴大政府投資。在當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)增長動力格局下,投資無疑是推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要引擎。第二,擴大發(fā)行國債。而且專為地方發(fā)債2000億元,為中央項目提供配套,這是歷史上的第一次。第三,實行結(jié)構(gòu)性的減稅政策。這項政策的實施大約為市場主體帶來6000億元的活力。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,減稅應(yīng)是最直接最有效激發(fā)市場活力的政策手段。第四,全面啟動和強化財政補貼政策工具。尤其是在擴大消費政策體系建設(shè)方面,財政政策充分發(fā)揮了作用,這也是歷史上規(guī)模最大的一次。第五,政府采購政策。這項政策對拉動當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的增長進(jìn)行了全方位配合,包括十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃,都可以看到政府采購政策工具的影子。

新一輪財政政策有什么特點?我想也有五個。

第一,政策力度最大。9500億元的赤字是歷史新高。財政刺激方案占整個GDP的3.2%,而全球大國均在2.3%以下,很顯然,我們刺激力度是很大的。第二,政策工具動用比較齊全。五大政策工具聯(lián)合聯(lián)動,組成合力。第三,導(dǎo)向明確。突出表現(xiàn)在:既要應(yīng)對金融危機、保持經(jīng)濟(jì)增長與保就業(yè),又要打造中長期穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)。尤其是對十大產(chǎn)業(yè)的振興,對“十六大”科技專項與重點的支持,可以看出,財政政策在大力推動結(jié)構(gòu)優(yōu)化和調(diào)整,“保增長”重在“調(diào)結(jié)構(gòu)”,在推動“經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇”的同時,更加注重“質(zhì)量復(fù)蘇”。第四,重點突出。突出表現(xiàn)在解決民生問題上,無論是政府的公共投資,還是補貼政策,都突出解決民生問題。比如說,今年我們用于社會保障體系建設(shè)的支出為2930億元,是歷史最高一年。擴大消費政策主要取向就是惠民惠農(nóng)。

經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升的五個主要表現(xiàn)

積極的財政政策與適度寬松的貨幣政策相配合,對當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)運行產(chǎn)生了積極的影響。當(dāng)全世界中流擊水、左沖右突之時,我們已經(jīng)春暖花開、風(fēng)景獨好了。我們的經(jīng)濟(jì)態(tài)勢是非常典型的“V”字型態(tài)勢,陡降急升。去年第四季度我國GDP增長為6.8%,今年一季度為6.1%,二季度到了7.1%。這種典型的“V”特征形成了經(jīng)濟(jì)增長動力的基礎(chǔ),并呈逐步強化之勢。

以上特征具體表現(xiàn)在一些先行指標(biāo)的向好:

第一,經(jīng)濟(jì)投資增長迅速。我國經(jīng)濟(jì)投資1~7月份增長了32.9%。其中,國有及國有控股企業(yè)增長了40.1%,發(fā)揮了主導(dǎo)作用。第二,消費增長迅速。1~7月社會消費品零售額比上年同期增長15%,房地產(chǎn)銷售增長31.5%。在這一過程中,整個居民的消費增長很快,尤其是出現(xiàn)了中國歷史上第一次農(nóng)村消費高于城市兩個百分點,達(dá)到16.4%,這應(yīng)是中國經(jīng)濟(jì)增長動力結(jié)構(gòu)優(yōu)化的曙光。第三,出口降幅收窄,1~7月份下降了23%,但是環(huán)比增長10.7%,尤其是新出口訂單率達(dá)到了52.1%,上升了5.7%。當(dāng)然我們對出口有不同的看法,因為出口對GDP的貢獻(xiàn),有一個基本的前提是外匯收支基本平衡,目前極大順差的現(xiàn)狀很難說是有效增加了國民財富。從這個角度來講,出口對GDP增長的作用,我們要多角度、多方位看待。第四,工業(yè)增加值穩(wěn)步回升。今年1~2月增加3.8%,5月份達(dá)到8.9%,6月份為10.7%,連續(xù)9個月正增長。用電量、貨運量環(huán)比增長迅速。鐵路請車率8月份上升80%。第五,財政收入出現(xiàn)了正增長。1月份是-17.1%,到了7月份是正的10.2%,政府收入正增長,有利于增強政府調(diào)控能力。

財政宏觀調(diào)控面臨的五項主要制約因素

當(dāng)前的財政宏觀調(diào)控面臨五大制約因素。既要保增長又要調(diào)結(jié)構(gòu),既要保穩(wěn)定又要促改革,既要保就業(yè)又要推進(jìn)科技進(jìn)步,在政策取向上是有矛盾的,或是有雙向要求的。也就是說,財政政策的目標(biāo)不是單一的,是多目標(biāo)、多重性的,這樣,財政政策與宏觀調(diào)控確實面臨多種困境,或者說是多重制約:

第一,增長模式制約。在新一輪百年不遇的國際金融危機影響下,以出口為導(dǎo)向的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模式受到了挑戰(zhàn)。西方國家尤其是以美國為代表的國家(我國對歐美出口占40%以上),他們的消費方式、支持消費的信貸模式已經(jīng)發(fā)生了變化。二是當(dāng)前國際形勢的變化還有很多不確定性,依靠外貿(mào)出口導(dǎo)向已不現(xiàn)實。金融危機對我國的影響主要是外貿(mào)下降、外資減少和外匯儲備的損失。假設(shè)美元貶值10%,我們1.36萬元人民幣就沒有了。財政政策不得不考慮這些因素,從而逐步轉(zhuǎn)變發(fā)展模式。

第二,資源環(huán)境制約。我國單位GDP能耗無論是與發(fā)達(dá)國家還是與發(fā)展中國家相比,差距都非常大。與全世界平均值相比,我們高了3倍;比美國高6.4倍;比日本高11.4倍。全國農(nóng)田面積有1/3以上經(jīng)受酸雨區(qū)侵襲,流經(jīng)城市的河流90%被污染,這些狀況對中國經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)的發(fā)展模式已經(jīng)形成非常大的制約,這也是財政政策在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不得不考慮的調(diào)控與制約因素。

第三,社保制約。從一般理論講,金融危機應(yīng)是經(jīng)濟(jì)增長、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的良好機遇,但前提必須是社保體系的完善和社會穩(wěn)定。在這方面,我們社會保障體系的建設(shè)起步比較晚,覆蓋率也低,政策零碎化。而社保體系的建設(shè)與完善本身就是財政政策的重要內(nèi)容,已成為新一輪調(diào)控的雙重壓力或制約。

第四,體制制約。中國的宏觀調(diào)控效率為什么這么低?改革開放以來我們五次宏觀調(diào)控都出現(xiàn)了重復(fù)性,尤其是結(jié)構(gòu)、舊機制方面的重復(fù)性比較明顯,主要是市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)不完善、滯后的地方較多,毫無疑問會使財政政策的效率效益受損。

第五,自身困境。2009年中國財政赤字將擴增至9500億元,已達(dá)到歐盟所定3%的警戒線,雖然歐盟的標(biāo)準(zhǔn)不是一個科學(xué)的測算,只是經(jīng)驗的估計,但應(yīng)有參考價值,應(yīng)引起我們的警惕。我國的債務(wù)統(tǒng)計口徑與國際上也有所不同,實際債務(wù)風(fēng)險要大一些,從這個角度講,我們不能盲目地發(fā)行國債。財政政策宏觀調(diào)控必須考慮公共風(fēng)險與自身的可持續(xù)性。

未來宏觀調(diào)控應(yīng)突出的五項重點

我想下一步財政宏觀調(diào)控還應(yīng)突出五個重點或趨向。我們既要堅定不移地落實好積極的財政政策,鞏固好當(dāng)前企穩(wěn)回升勢頭,保證經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。同時,也要防止“東西南北中,一齊打沖鋒”的低水平重復(fù)建設(shè)。

第一,應(yīng)穩(wěn)定政府投資。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)波動的情況下,政府投資無疑是引導(dǎo)市場穩(wěn)定發(fā)展的重要因素。大家知道為應(yīng)對危機安排有4萬億的投資規(guī)模,其中中央財政是1.18萬億,2008年四季度已安排了1040萬元,今明兩年的投資力度相似,也就是說,明年的投資力度會有一個持續(xù)的穩(wěn)定狀態(tài),這也是堅持積極財政政策的重要標(biāo)志。

第二,要打造擴大內(nèi)需的財政政策體系。就我個人感覺,這是新一輪財政政策的最大亮點。我們總說中國的經(jīng)濟(jì)增長依靠政府投資,不科學(xué)、不穩(wěn)定,只有擴大內(nèi)需才是經(jīng)濟(jì)增長的正途。新一輪積極財政政策,著力在擴大消費方面打造一個完整的政策體系。比如說實施了“家電下鄉(xiāng)”和“汽車摩托車下鄉(xiāng)”,實施了家電和汽車的以舊換新,實施了“節(jié)能惠民工程”等。今年已推出了電機和空調(diào)兩大類,你買一級、二級節(jié)能空調(diào)政府給你補貼。如果中國人把空調(diào)都換成一級能耗空調(diào),一年節(jié)約的電量相當(dāng)于整個“三峽電站”一年的發(fā)電量。

第三,要培育新的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)、新的增長極,重點是做好“加減乘除”法。

做加法。就是要重點發(fā)展新能源及節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)。已出臺“五縱五橫”的支持政策。哪“五縱”?第一是“金太陽工程”。現(xiàn)在我們生產(chǎn)了很多多晶硅,但95%以上出口了。污染留下了,好處讓給其他國家了。現(xiàn)在我們加大光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加快光伏電站建設(shè)的政策支持體系已經(jīng)出臺,正在落實當(dāng)中。第二是新能源汽車。已經(jīng)開始推向市場,在13個城市試點。第三是可再生能源的建筑利用,推動建筑節(jié)能和綠色建筑。第四是風(fēng)電規(guī)模化。必須是規(guī)模化的、技術(shù)進(jìn)步指標(biāo)符合要求的項目。第五是生物質(zhì)能源發(fā)展。所謂“五橫”,即公共平臺建設(shè)、產(chǎn)業(yè)研發(fā)、產(chǎn)業(yè)化、試點推廣示范和用戶的消費獎勵,是一個完整的政策體系。

做減法。就是淘汰落后產(chǎn)能。我們今年安排了380億元的資金用于節(jié)能減排,強化節(jié)能減排的力度,促進(jìn)工業(yè)技術(shù)改造和產(chǎn)業(yè)升級。

做乘法。是指支持自主創(chuàng)新,應(yīng)用風(fēng)險投資機制。應(yīng)用風(fēng)險投資,放大對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)支持能力,支持高科技企業(yè)技術(shù)裂變。

做除法。主要是解決國有企業(yè)深化改革問題,分離企業(yè)辦社會,解決企業(yè)的“瘦身”問題。推進(jìn)企業(yè)兼并重組,加快產(chǎn)業(yè)化集群,為國有企業(yè)競爭力的全面提升和現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)提供政策支撐。

第四,完善并強化“三農(nóng)”政策,為國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長提供基礎(chǔ)保障。“三農(nóng)”問題是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要問題,但“三農(nóng)”問題從某種意義上講屬于三個不同性質(zhì)的問題。“農(nóng)業(yè)”就是國際概念的一般弱質(zhì)產(chǎn)業(yè),不存在特殊化。我國的農(nóng)業(yè)實力很強,單位產(chǎn)量全世界名列前茅。農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵是按WTO框架實施政策保護(hù)、利益保護(hù),大力推進(jìn)這一弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化。“農(nóng)村”問題主要表現(xiàn)為公共產(chǎn)品供給不足。近年國家財政對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投資翻倍,增長非常快,社會主義新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)展迅速。“農(nóng)民”問題則主要是權(quán)益保護(hù)問題,當(dāng)前主要解決好土地權(quán)益的實現(xiàn),保護(hù)農(nóng)民利益。針對“三農(nóng)”不同性質(zhì)的問題,我們在財政政策設(shè)計上逐漸科學(xué)化、精細(xì)化,針對性越來越強。

第五,利用危機倒逼機制推進(jìn)改革。首先要推動資源性產(chǎn)品的價格改革,利用CPI、PPI的空間理順分配關(guān)系,加快改革步伐。今年我們推行燃油稅改革,效果就很好,解決了多年存在的價、稅、費扭曲問題。礦產(chǎn)資源有償使用已經(jīng)鋪開到8個省,應(yīng)盡快全面推開。其次,資源配置方式的改革,新一輪積極的財政政策在政府投資運作方面已有很大的改進(jìn)。項目運作與資金下達(dá)機制做了很大的改進(jìn)。比如說小項目不批了,切塊下達(dá)各省,解決了地方政府權(quán)責(zé)結(jié)合問題;對資金運用則建立了全方位的監(jiān)督檢查機制。再次,推動深化國有企業(yè)改革,這也是一個政策體系,包括政府投資、稅收、補貼政策采購等,逐步完善改革成本支付政策,推動建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制、符合國際競爭需要的現(xiàn)代企業(yè)制度,為中國企業(yè)國際競爭力的提高、也為國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展提供制度與政策支撐。

(本文根據(jù)財政部經(jīng)濟(jì)建設(shè)司司長王保安在中國CFO年會上的主題演整理而成,題目系編者加)