論永包制

李作峰

[摘要]現行農地產權制度已成為農地流轉、規模經營的主要障礙，亟需改革。土地私有制的改革方案不適合我國政治、經濟與社會的生態環境。因此，農地永包制已成為具有中國特色推動農地產權制度改革和農地有序流轉及規模經營，并進而實現農業現代化的可行的路徑選擇。為此，需要按照農地永包制的創設原則，采取漸進式的兩步走戰略：第一步，實現農地長包制；第二步，實現農地永包制，并對相關法律制度進行創新與完善。

[關鍵詞]永包制；農地產權制度；農地流轉

[中圖分類號]F321[文獻標識碼]A[文章編號]1009－2234(2009)05－0102－04

推動農地有序流轉和規模經營是實現我國農業現代化的必由之路，這已基本成為理論界的共識。但對如何有效實現農地流轉和規模經營，研究者尚存不同的觀點。筆者認為，在現行農地產權制度的框架下無法實現，而土地私有制又不適合我國政治、經濟與社會的生態環境。因此，農地永包制不失為一種具有中國特色的推動農地產權制度改革和農地有序流轉及規模經營，并進而實現農業現代化的路徑選擇。為此，需要采取漸進式的辦法，對相應的制度進行創新與完善。

一、現行農地產權制度已成為農地流轉的主要障礙

總攬現代化國家農業產業鏈的發展過程，可以發現如下規律：即土地的積累和市場流轉－土地規模經營－家庭農場－農產品合作社－農產品深加工現代股份公司。從這個“路線圖”可以看出，現代農業產業鏈的源頭是土地的積累，發展的起點和動力是土地的市場流轉。

我國農村土地流轉從上世紀80年代中后期已經興起，但至今它的發展始終不暢，每年農村通過農戶自發的土地使用權流轉率僅為1％～3％。2005年農業部在農村固定觀察點對全國東、中、西部20842戶的抽樣調查顯示：全國土地流轉面積占總耕地面積的9.1％，其中東部為9％、中部為11.6％、西部僅為3.86％。主要表現為：農地承包合同的不確定性，手中握有發包權的村級集體經常根據自身需要變更承包合同；土地流轉的隨意性，多數流轉沒有建立穩定的流轉關系；流轉合同不規范或無合同；流轉雙方主體不合法；農戶間自發無序流轉；行政不當干預；隨意改變土地用途；流轉糾紛呈增長態勢；等等。

農地使用權流轉的有序推進受到了許多制約因素的影響，如土地使用權流轉缺乏市場化機制、農村土地流轉存在著一定的封閉性及農村社會保障、金融制度的缺失等，而根本的制約因素則在于現行家庭承包責任制框架下的農地產權制度。農民擁有的土地承包經營權是一種在廣度和深度上都受到許多限制的產權。這種不完全的產權制度極大地影響了農戶的長期預期規劃，大大減少了農戶的固定資產投資，也挫傷了農民的勞動及學習新知識、進行技術創新的積極性，削弱了農業生產的經濟效率，并進而導致了土地流轉的梗阻和已流轉土地的低收益、高成本現象。因此，要有效推動農地流轉和規模經營，必須改革現行農地產權制度。

二、農地私有制不適合我國政治、經濟與社會的生態環境

為了解決上述問題，一些同志提出農地私有化方案，就是把現有的農村土地全部分配給農民個人所有。這種主張的出發點是要使農民獲得最充分、最堅實的土地權利，從而為土地流轉、規模經營創造條件。這個出發點是無可非議的。但筆者認為，農地私有制不適合我國政治、經濟與社會的生態環境，是不可行的。

第一，從政治方面來說，我們是社會主義國家，這一根本制度決定了我們農村的土地制度不可能實行私有化。在探索農地流轉和規模經營的路徑時，不能不考慮到人們思想中的這種較為根深蒂固的認識。“所有權遠不只是一種財產權的形式，它具有十分豐富的經濟內涵和政治內涵”。

第二，從經濟方面來說，土地所有權和使用權的直接結合，是典型的小生產經營，小生產與現代市場經濟不相適應。如果實行農地私有制，那么大量農業用地就將轉為其它產業用地，耕地面積將更加緊張，從而危及農業的基礎地位；分散的小農占有會成為農地規模經營的主要障礙，農地流轉的凝固程度將比任何一種所有制形式都高；在實際操作中會使一系列矛盾激化，實施成本太高。

第三，從社會方面來說，農村的社會公共服務都是建立在土地集體所有制基礎之上的。教育、文化休閑、公共安全、公共物品的供給、福利共濟等等，構成了社會公共事業的主要內容。這些正是社會主義在農村最有價值、最具有制度色彩的部分。土地公有的觀念已經深入人心，如果廢除公有，會引起社會的動蕩與不安。

第四，從世界經驗來看，當前許多發達國家出現了去私有化的傾向，出現了實行土地公有化的主張和趨勢。以上表明，農地私有化是極度不明智的，這將會直接導致部分農民的生存問題和一系列的政治、經濟與社會問題。

三、農地永包制是農地流轉路徑的必然選擇

現行家庭承包責任制框架下的農地產權制度已不適應農村生產力發展的需要，而農地私有化改革方案又不適合我國政治經濟與社會的生態環境，因此，只有另外探索應對之策。黨的十七屆三中全會把土地承包期由“長期不變”改為“長久不變”，這是第一次正式寫進中央文件中，為實行農地永包制奠定了政策基礎。筆者認為，農地永包制不失為一種具有中國特色的推動農地產權制度改革和農地有序流轉及規模經營，并進而實現農業現代化的路徑選擇。

(一)必要性分析

永包制使農地經營模式有了比較準確的發展方向，是對家庭承包責任制的創新，它適應了農村市場經濟發展的要求，比較徹底地解決了農村土地的產權問題，提高了農民對土地的預期。農地經營模式從家庭承包責任制向家庭永包制過渡對完善農村土地立法，推動農地有序流轉和規模經營具有重大作用。

1永包制突破了家庭承包責任制的局限。永包制繼承了家庭承包制的合理“內核”，即以家庭為單位，具有家庭承包責任制的某些特點。但是又突破了家庭承包制的范疇，農民的承包權不是暫時性的、短期性的，而是永久占有，是對家庭承包權承包期的無限延伸。任何一種改革的決策，都不可能十全十美，都有利有弊、有得有失。由承包制發展到永包制，是利大弊小，改革成本低、經濟效益好的良策，是解決“三農”問題及建設社會主義新農村的一項法制保障。

2永包制為農地流轉創造了必要條件。在家庭承包制的框架下，農地流轉有一個難題，就是承包農戶既不是土地的所有者，也不具有一定的物權，解決不了有償流轉的難題。而在永包制的框架下，農民直接擁有對承包地的財產權，消除了家庭承包責任制對農地流轉的制度性障礙。鄉村集體與農戶之間在土地上的行政關系變成了契約關系，定期契約變成了一次性契約，節約了談判成本和契約成本，縮小了經營邊界，減少了階段性分配費用和集體的管理費用，這些都為農地流轉創造了必要條件。

3永包制為農業可持續發展提供了保障。由于農地使用權的永久性，農民不再擔心對土地進行長

期投資后，不能及時收回土地收益。這就為農民進行長期投資提供了動力機制和收益保障機制，實現了土地的收益內部化。因此，永包制解決了農民不敢投資和土地投資不足及肥力日趨遞減等問題。另外，在永包制的框架下，農地變成了真正的生產要素，具有保值、增值功能。許多存款和投資于股票、債券的資金會轉向投資于土地，這既解決了農村投資長期不足的問題，也擴大了土地流動的范圍、頻率和速度，促進了農村地產市場的完善，從而為農業的可持續發展提供了保障。

(二)可行性分析

實行永包制不僅是必要的，而且具有可行性a

1封建社會的永佃制是永包制的歷史淵源。永佃制是作為土地使用者的佃農，依約向土地所有者的地主交納地租，從而擁有永久使用其土地經營農業生產的一種租佃形式。永佃制的基本特征是土地所有權與使用權相分離，地主享有土地所有權，負責繳納稅賦，有權收取地租，但對土地使用權不得干涉，不能隨便增加地租和收回耕地。農民租種土地享有永久使用權，并且可以將使用權買賣、典押、繼承或出租，土地所有權轉移不影響永佃權。永佃制與永包制之間的區別，在于土地所有者與使用者之間權利義務有些不同。永包制下土地使用者不必向所有者繳納絕對地租，而是按要求交納一定的稅收。而作為土地所有者的集體經濟組織和作為終極所有者的國家，負有為農民提供社會化服務的義務。然而，永佃制仍然不失為今天把承包制引向永包制可資借鑒的經驗，為永包制作了歷史的鋪墊。

2家庭承包責任制為永包制奠定了堅實基礎。我國農民自己選擇了家庭承包責任制的土地制度，他們對承包制懷有深厚的感情和真誠的擁護。兩輪承包的親身經歷，特別是我國已實行工業反哺農業、城市支持農村和免征農業稅、種糧直補等一系列惠農政策，把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，使他們深信改革農村土地產權制度，并不一定要實行私有制，而是要使現有農地制度不斷得到完善。因此，采取由承包制到永包制的變革，符合農民穩中求變的心理，必將受到他們的歡迎和擁護。

四、農地永包制的創設思路

農地永包制的創設思路是：堅持農地所有權與使用權相分離的原則，通過給農民完整永久而有保障的農地承包經營權即使用權的途徑，使農地具備市場流轉的產權條件，推動農地的市場流轉，從而形成農地規模經營的形成機制。這個思路體現了淡化所有權，強化使用權，“不求所有，但求所用”的現代土地使用理念。

(一)界定農地永包制的概念及特點

農地永包制是指在家庭承包責任制的基礎上，以農戶為基本單位，以一定時點的人口為依據，延長農地使用權的期限為無限期，擴展深化農地使用權的權能，強化使用權的財產權和分配權，同時國家對使用權人提出一定責任要求的一種農地使用經營模式。

由上述概念可以看出，農地永包制具有如下特點：

1主體的多元化。永包制的主體不再如承包制那樣把主體限制為農村集體經濟組織的成員，而是取消了承包制主體的身份、地域等資格限制。可以依據不同的標準對永包制的主體進行若干分類：初始主體與傳來主體、物權性主體與債權性主體、既得性主體與期待性主體、成員主體與單位主體、個人主體等。永包制主體的多元化打通了大量資本流向農村的通道，使作為一種珍貴稀缺資源的土地能夠通過市場實現最優化配置和利用。

2權利的物權化。永包制的最大特點就是農地使用權被使用權人永久性享有。使用權與承包權既可以統一于主體，也可以單獨存在。使用權人對土地具有更大范圍的更靈活的處置權，即除土地所有權、土地非農化及拋荒處置權以外的所有處置權。永包權的物權化，可以使“權利人享有永久、穩定的財產權利，獲得物權法的保護，能夠有效排斥來自第三人的干涉和侵害，并且能夠使該項權利進入交易過程，形成交換價值。”

3義務的法制化。農地使用權人必須遵守國家法律和產業政策的規定，按照規定的用途使用土地，不得轉為工業用地和房產開發等非農用地，永久性耕地絕對禁止改變使用方向。為了防止土地任意拋荒，農地使用權人要承擔生產責任，每年要有一定的生產成果基數，而且要隨著生產力的發展而逐步遞增。永包的土地必須按規定交納土地增值稅等稅收。如違反了法律的上述規定，土地的所有者要依法通過回購的方式收回土地，終止永包關系。

(二)農地永包制的創設原則

1強化土地使用權原則。市場經濟越發達、越成熟，使用權就越重要，使用權的相對獨立性就越強，這是現代物權變化的基本趨勢。我國農地產權制度的發展也應適應這一發展趨勢，農地永包制的創設要體現這一原則。在永包制下，土地所有權屬于鄉村集體和國家(筆者主張農地所有權應逐步由集體所有制向國家所有制轉變，下文論及)，使用權永久承包給農戶，所有權與使用權相分離，但這種分離不同于現行家庭承包責任制，而是要強化土地使用權，淡化土地所有權。當然，淡化土地所有權并不是否認、貶低所有權，只是為了更加突出使用權的作用。

2強化土地資本的自然屬性原則。土地具有資本的二重性：自然屬性和社會屬性。現行家庭承包責任制強化的是土地資本的社會屬性，即突出農地作為農民就業和社會保障的功能。永包制的創設要強化土地資本作為一種有用物、一種財富的自然屬性，強化土地資本對于利潤的追求。土地對于所有者而言是資本，那么所有者把土地投資(永包)給使用者后，就有權依法收取各種土地之稅。農地對使用者而言也是資本，那么使用者就有流轉、盤活土地的處置權。從而形成土地所有者與使用者之間以及使用者相互之間的市場關系創新機制，使土地流轉的產權制度障礙得以解決。

3強化社會保障機制原則。如果沒有配套的社會保障機制的確立，任何一項制度的推行都難以實現。農地永包制作為建國以來第三次農地產權制度的深刻變革，更有賴相關配套制度來作為保障。主要是：現行土地承包制度在相當程度上被賦予了農村社會保障的功能，要推行農地永包制，就必須弱化以至完全消除承包土地的社會保障功能，建立健全農村土地保障的替代機制。因此，永包制的創設要有破有立，一方面破除現行土地承包制度；另一方面要同步推進農村各項社會保障制度的建立。

4避開土地私有化原則。一些批評者認為，農地永包制就是私有制，這是一種誤解。農地永包制與私有制有本質區別：一是所有權歸屬不同。農地私有制是農地的所有權歸私人所有，而農地永包制則是農地的所有權歸集體或者國家所有，農民只有使用權而沒有所有權。二是使用權權能不同。在農地私有制下，農地的所有者對農地擁有絕對使用權，而在農地永包制下，農地的使用者對農地只有相對使用權，即只有在法律規定內的使用權。如果農地使用者違反了法律和國家的產業政策，所有者就有權收回農地，這基本上類似于公司企業一樣的法人財產權，與私有制下的使用權權能有本質區別。永包制的創設要注意避開土地私有化，要使土

地所有權牢牢掌握在集體或者國家手中。

(三)農地永包制的實現需兩步走

農地永包制是繼中國解放初期的土地改革、二十世紀70年代末和80年代初的農地家庭承包責任制以來的第三次土地制度大變革，這一制度的變遷是全局性的。考慮到我國正處于社會主義初級階段的基本國情。噥村生產力的發展狀況以及農民的心理承受能力等因素，農地永包制的實現不可能一蹴而就，而需要采取漸進式的兩步走戰略。由于永包制是一項復雜的系統工程，限于篇幅，以下僅對永包制的操作作方向性概述。

第一步，實現農地長包制。落實黨的十七屆三中全會提出的“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”的精神，在現有農地集體所有制的框架內，變農地有時限承包即30年承包為長久承包，使新型農地產權制度得以初步建立。

1轉變村集體組織的職能。在長包制階段，村集體組織的角色定位應是由農地所有者向國家管理農地的代理者轉變的過度階段，即繼續保持其作為農地所有者的地位不變，但其職能要作相應轉變：不再向農民提供和調換農地，農地的配置主要靠農地流轉市場來訶節；村集體組織的職能主要是為農地流轉、農業生產提供服務，保證國家的農業產業政策在農村的貫徹執行。

2擴大農民土地使用權的權能。現有農民土地使用權的權能包括占有、使用、收益和部分處分權，部分處分權包括轉包、出租、互換、轉讓、股份合作5項。長包制要再增加2項權能：繼承和抵押。這樣，農民土地使用權的權能便具備了完整性和市場交換的產權條件，土地成為完整的資產，從而促進土地流轉的實現。

3培育和規范農地流轉市場。一是培育農地流轉的中介組織，使其真正履行“中間保有，再行轉讓”(購進農地使用權再轉讓給愿意多經營土地的農民)的職能。二是扶持持有綠色證書的專業農民，使其實現農地的規模經營、專業化經營和土地資產的保值增值。三是對農地流轉資格作出必要限制。農地流轉限定在農民之間進行，不準將農地流轉給非農民；制訂農民擁有農地的最高限額和最低限額的資格條件，以防止農地面積過于懸殊和沒有穩定收入的農戶無地，以確保其口糧。

4構建長包制的保障機制。完善相關法律法規，建立承包地長久繼承權的人口增減調節機制，切斷人口增減與土地調整的聯系。修改國家、集體征地補償標準和辦法，變按30年補償為按長久補償，補償費全部給被征占土地的農戶，從而切斷國家、集體征占土地與土地調整的聯系。將農地經營使用權全部落實到戶，并制定禁止收回承包地的法律法規，使農民真正享有農地長久穩定的產權。制定嚴格的禁止農地非農使用的國家產業政策，并保證真正貫徹落實。

第二步，實現農地永包制。制定土地財產法，明確承包土地的財產權，變農地集體所有制為國家所有制，變農地長久承包為永久承包，使新型農地產權制度得以完全確立。

1實行農地國家所有制，村集體組織只作為國家管理農地的代理人。因為實行農地永包制以后，如果土地還由集體所有，那么農地就無法進行社會化配置，跨區域流動的障礙就不能突破。變農地集體所有制為國家所有制，符合地權的發展趨勢，可以提高農地市場化配置程度和效率，有利于土地管理和土地生產要素在全社會范圍內發生作用，也更有利于保護農民的土地產權。

2取消農地流轉主體的資格限制，建立統一規范的農地流轉市場。取消農地流轉主體的身份、地域等資格限制，農地流轉既可以在農民之間進行，也可以在農民與非農民之間進行，還可以在非農民之間進行；既可以在本地主體之間進行，也可以在本地主體與外地主體之間進行；取消使用權主體擁有農地的最高限額和最低限額的限制。但是，土地的用途一定要符合國家的產業政策。建立規范的區域性、跨區域性以及全國性的農地流轉市場，使農地的流轉得以順暢進行，使土地資源在全國范圍內得以最優化配置。

3創新農地流轉載體，實現農地使用權證券化。由于土地屬于不動產，且難以分割，其流動范圍、速度、方式都受到限制，這就要求對土地流動的載體進行創新。為此，可以走農地使用權證券化的路子，推行農地使用權證制度。農地初始使用權確定后，給使用者頒發農地使用權證，作為農地使用權交換的標的上市交易。按照農地產權變更登記制度，實現農地使用權的二次分離和再分離，農地所有權主體只與最后登記在冊的使用權主體發生契約關系，從而大大簡化農地流轉環節，節約交易成本，促進農地使用權流轉完全市場化。

4構建永包制的保障機制。在永包制的框架下，要完全消除在長包制下殘存的農地作為口糧最后保障的功能，代之以城鄉一體的完善的養老、醫療、教育、生育、傷殘等社會保障機制，還農地完全的生產要素性質，充分發揮其經濟功能。完善農村土地稅收制度，開設土地增值稅等稅種，增值收益在所有權人、鄉村代理人、使用權人之間按各自的地位、作用和投資進行合理分配，以作為永包制的利益調節機制。

[責任編輯：唐守祥]