金融危機背景下的國家干預與社會政策

才風偉

[摘要]社會政策是指涉及社會福利、健康、就業、住房和教育等各個方面、體現人文價值關懷的一系列法律條文和規范，它同時具有官方色彩和公共性。由于社會政策兼顧現在和將來、經濟發展和社會發展之間的平衡，在國際金融危機背景下成為一種比較好的應對危機和可持續發展的國家干預方式。但需要注意的是社會政策的選擇必須堅持公開、公正和公平的原則，并需要將重點放在社會保障、就業和房地產等領域。

[關鍵詞]社會政策；金融危機；國家干預；政策選擇

[中圖分類號]D601[文獻標識碼]A[文章編號]1009－2234(2009)05－0065－03

一、社會政策的由來和含義

近年來，隨著就業、醫療和住房等問題的凸顯，社會政策也越來越引起了包括政府人員和學者等各個階層人士的廣泛關注。在當今金融危機的影響下，這樣的關注顯得尤為及時和必要。但很多時候，“社會政策”被作為一個不言自明的概念在使用，由此導致的后果是很多研究和討論很難深入下去。基于這樣的現實，追根溯源、厘清脈絡可能是我們研究的首要選擇。

1873年，德國新歷史學派的經濟學家為了對抗當時曼徹斯特學派的自由主義經濟思想并解決當時德國的勞動問題，組織了德國社會政策學會，此即“社會政策”一詞的由來。1891年社會政策學會的主要人物瓦格納在一篇論文中說：“所謂社會問題就是分配上的不公平。所謂社會政策，就是要把分配過程中的各種弊害，采取立法及行政手段，以爭取公平為目的而加以清除的國家政策”(劉休如，1984；55)。這一社會政策說明了社會政策的目標和初衷，但沒有揭露出社會政策的本質。

二戰后期，在社會政策研究領域出現了馬歇爾(T.H.Mar-shall)、蒂特馬斯(Richard M.Titmuss)和克萊曼(Mark Kleinman)等重量級的學者，他們對社會政策的解釋至今仍然很有影響。

馬歇爾認為，社會政策包括社會保障之下的失業、生病、年老時的收入維持，以及家庭津貼、醫療照顧、住房、社區服務、教育等保障政策，而這些政策的目標是由標示它們的詞語——保障、健康和福利來表明的。蒂特馬斯基本上是用社會福利和社會需求來定義社會政策的，認為社會政策是包括社會福利、財政福利、職業福利三個部分的廣泛領域。在這里我們可以看出他所界定的范圍比馬歇爾界定的范圍要廣得多，而且由于涉及到社會需求，也增加了社會政策的不確定性。

克萊曼把社會政策定義為：“設計來影響個人行為或控制資源或影響經濟系統的政府干預，這些干預是為了以某些方式影響或塑造社會。”(楊偉民，2004)根據這樣的社會政策定義，克萊曼認為具體的社會政策應該包括所有的設計來預防、緩解或減輕經濟發展的(不良的)社會結果的政策，即所有的修正市場結果的政策。他的解釋比馬歇爾和蒂特馬斯廣義的解釋涵蓋的內容更加廣泛。

在國內的研究中，關于社會政策也有不同的見解和看法。在商務印書館《社會政策譯叢》系列圖書中，社會政策被指稱有三種含義：(1)政府用于福利和社會保護的政策，特別是有關教育、醫療衛生、社會保障和住房的政策；(2)福利在一個社會中發展的方式。其涵義比(1)更廣泛，大大超出了政府行為的范疇，包括福利的提出、形成和發展在內的諸多社會及經濟條件；(3)針對上述主題的學術研究。這種關于社會政策的界定不僅說明了社會政策的內容，同時也將其作為一個學科領域來看待。有的學者將社會政策看成是一個政黨或國家，為實現某個歷史時期的路線、任務，達到一定目的而在社會生活和社會活動方面實施的有關行動準則(張敏杰，1999)。還有學者認為，社會政策不僅僅是一種思想和準則，而且還是一種制度化的安排，是一種針對社會問題的集體行動。正是通過這種從思想經過制度化的安排再到集體行動，社會政策才成為促進社會發展的有效工具(梅建明，1999)。鑒于“規則說”和“行動說”的劃分，后來的學者將社會政策定義為政策、法律規范及其總和，包含各種社會福利制度，其本質是決策主體的價值取向，是旨在增進社會福利的行動體系。政策規范、價值選擇、福利制度和行動體系四個方面對社會政策的理解構成了社會政策的四維視角(徐道穩，2005)

根據國內外學者關于社會政策的看法，我們可以看出社會政策有如下特點：首先，社會政策具有官方色彩，即社會政策的實施主要是政府；其次，社會政策具有公共性，它所涵蓋的范圍是一定范圍內所有的人群；再次，社會政策是一系列法律條文和規范，體現人文價值關懷，涉及到社會福利、健康、就業、住房和教育等各個方面；最后，社會政策內涵和外延因具體環境的不同而有所差異，即國家和國家、地區與地區之間可能存在著不同。

二、金融危機與中國當前的社會問題

社會政策的產生。與兩個因素密切相關。一方面，社會政策是社會思想觀念或社會政治哲學的產物，即社會政策內容及社會政策的制定與社會思想觀念變化密切相關(如社群主義、自由主義思潮)，同時也與社會政治哲學一脈相承；另一方面，社會政策是社會現實的產物，即社會政策主要立足于解決或是緩解已出現的社會問題，社會政策在一定程度上可以緩解各個社會利益群體之間的矛盾，縮小社會的貧富差距，為社會秩序的良性運行和社會發展創造一個比較有利的社會環境(潘澤泉，2007)。在這兩個因素中，社會政策與社會現實的關系更為重要，它直接關系到社會政策的制定和實施。

金融危機對中國經濟產生了廣泛而深遠的影響，逐漸波及到就業、金融、房地產等各個領域，帶來了民生和社會穩定等諸多問題。但我們繼續分析就會發現，中國經濟面臨的問題是自身結構調整、經濟周期波動與國際金融危機的迭加。內在的結構調整和經濟周期波動是主因。我國長期以來以勞動密集型產業為基礎的外向型經濟發展方式，在國際金融危機影響下調整加劇，使問題更加突出。與之相關的就業問題也是如此。拿大學生就業來說，很多人將2008年以來的就業難歸結為金融危機的影響，而2008年畢業生近560萬，2009年達到600萬，與之對應的工作需求崗位卻投有同步的增長，這是教育體制和社會需求之間的矛盾。即使沒有金融危機，大學生的就業問題也相當艱巨，只不過在金融危機形勢下顯得更難了。

為此，中國政府提出了保增長、保就業、保民生、保穩定的“四保”目標，并投入巨資強力干預。這樣的一種干預是必要的，但能否達到這樣的目標，卻要視干預的方式而定。世界上很多國家也積極地出臺了很多措施，這些措施或多或少的緩解了金融危機帶來的巨大壓力，但后遺癥問題不同程度的存在，如貿易保護主義的重新抬頭。在這種形勢下，選擇一種合適的調控方式顯得尤為重要。

三、國家干預與社會政策

總體說來，政府可以通過經濟救市、開展基礎設施建設、刺激消費、金融調節和加強社會保障事業來促進經濟的復蘇和可持續發展。而中國政府應對金融危機采取的措施

基本上可以歸入上述的調控方式，如國家投入幾億元資金加強公路、鐵路網建設，各個地方政府給市民發放消費券，國家對“下鄉產品”進行直接的經濟補貼，調整銀行的存貸款利率等等。從現在短期的實施效果來看，這些措施取得了一些成效，但效果不是很理想。拿比較典型的刺激消費來說，民眾的消費并沒有因為國家的政策導向而有所改變。究其原因，是因為民眾必須儲蓄相當多的資金來預防將來的不時之需。從長遠來看，國家正在實行的這些舉措更多的是一種危機應對，而并沒有考慮危機過后的可持續發展問題。非常明顯的例子，就是國家鼓勵汽車、家電產品的消費，這些措施從長遠來看，是與可持續發展中的環境保護背道而馳的。

因此，當前中國應對金融危機和整個社會經濟結構的調整，需要更多的從長遠來進行考慮，社會政策的選擇恰恰符合這一點。因為通過社會政策的干預，制定相關的公共政策，效果可能比單純的經濟救市和刺激消費好的多。其原因在于社會政策所包含的各項內容構成了整個社會運行的根本，它可以兼顧現在和將來、經濟發展和社會發展之間的平衡。首先，社會保障體系的建設可以抵御各種風險。解決了人們的后顧之憂，可以讓人們放心的去消費，而不用擔心以后的問題。這樣，刺激消費的效果才能真正落到實處；其次，社會政策中醫療體系的建立和完善，能夠解決民眾所擔心的看病難和看病貴等問題，有利于民生的改善；再次，社會政策中關于收入分配、收入公平和社會福利的相關規定，可以降低社會的不平等程度，有利于社會的穩定和健康發展；最后，社會政策的逐步完善可以在相當長的時期內促進經濟結構和社會制度的改革和重構，增強整個國家的競爭力。

四、社會政策的選擇

在國際金融危機的影響下，當前中國社會政策的選擇要兼顧應對當前危機和為國家后續發展提供動力的雙重任務。為此，政策選擇應遵循幾個重要的原則；同時在具體內容上也應有所側重。

公開作為社會政策選擇的第一個原則；是我們選擇和施行某項政策的重要手段。先秦法家代表人物韓非在實行他所謂的“依法治國”時就認為“法莫若顯，使民知之”。公開在這里首先指的是在社會政策的制定過程中，要讓民眾有充分的參與權，要充分體現民主，使決策的失誤能很快得到糾正。民主過程的本質就是社會目標通過民主參與來確定，社會問題通過民主參與來解決。只有這樣，社會政策才能反映廣大人民的利益要求，才能滿足廣大人民的福利需求。其次，公開體現在社會政策的實施過程要讓民眾真正了解到社會政策的內容、范圍、限制條件等等。例如社會救助政策，要通過廣泛的宣傳讓那些真正需要幫助的人得到實惠，而不能在信息不對稱的情況下出現富人搭便車的情況。再次，社會政策的評估過程也需要公開，因為民眾是社會政策的真正實踐者，他們最具有發言權。

社會政策選擇的第二個原則就是要公正。改革開放了以來，我們國家經濟建設取得的成績日新月異，但與此同時社會與經濟的不協調發展也在同步進行。近幾年來，中國基尼系數的不斷增大，表明社會的不平等程度正在進一步加深，而不平等在很大程度上是由于社會的不公正導致的。吳忠民提出了公正的四個基本規則，即確保社會成員的生存底線和基本尊嚴的規則、機會平等的規則、按照貢獻進行分配的規則以及社會調劑的規則(吳忠民，2000)，并認為公正具有明顯的價值取向，涉及到的范圍也更廣泛一些(吳忠民，2004：102－111)。改革初期的雙軌制以及后來的權力尋租等，造就了諸多方面的不平等。所以，社會政策的選擇也必須以公正作為基礎。

公平本質上是要求以同一的標準對待，以期實現平等，它是我們在選擇社會政策時需要注意的第三個原則，也是整個社會政策的最終目標。公平在這里首先是機會上的公平，然后通過程序上的公平，期望實現最終結果的公平。社會政策就是要通過收入的再分配、醫療、就業、教育和養老等方面的調節，緩解社會的不平等程度。當然，這樣的目標只有在公開和公正都做到以后才有可能實現。

在社會政策的內容方面，以下的幾個方面是必須予以重視的。首先是要構建全國范圍內的社會保障網絡，包括醫療體系，社會養老等方面。尤其是對城鄉的低收入群體給予足夠的關注，比如農民工群體，他們在這場金融危機和整個國家的經濟轉型中受到的傷害是比較大的。

其次，要制定相關的就業政策，這是我們現階段面臨的最突出的問題之一。從中國未來的發展趨勢來看，解決中國失業問題的前景并不樂觀。首先，中國經濟增長的放緩會對就業產生沖擊；其次，在現代化的過程中，產業結構的升級和技術創新的加快，使技術和資本對勞動的替代優勢日趨強化；特別是20世紀90年代中期以后，在農業勞動力大量向非農產業轉移的時候，工業不是大量吸納勞動力而是開始飽和并吐出勞動力。而服務業緩慢增長的勞動就業機會，難以容納同時來自農業和工業的溢出勞動力。第三，勞動力供給持續增長造成的就業壓力。大量的下崗再就業人口和高校畢業生，成為就業問題中的主力軍。國家可以通過教育培訓等手段，一方面促進勞動力就業，另一方面從長遠來看，可以促進我國勞動力人力資本的整體提升。

最后，房地產市場的虛高以及外資的投資行為在金融危機的影響下更加使民眾的住房問題矛盾重重。為此，針對民眾的住房問題，要制定對應的社會政策，如銀行關于房貸的規定的修改、住房公積金的提取制度從簡、住房補貼以及二手房市場的開發等等。這樣做的結果，既是對問題的回應，也是為將來的發展打下基礎。

[責任編輯：李允光]