我國農用地流轉問題與對策研究

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摘要：我國農村土地承包經營是一定歷史條件下的產物，農用地不具有流動性與市場經濟的發展不相適應。農用地流轉是社會經濟發展的必然趨勢。農用地的流轉有效地促進了農業產業結構調整，是優化土地資源配置。實現農用地規模經營與集約經營的有效途徑。分析農用地流轉模式與機制，規范集體土地使用權流轉對科學合理地配置農用土地資源，實現土地的有效利用，提高土地的經濟效益，促進農業生產持續健康發展具有重要的現實意義。

關鍵詞：農用地；流轉；所有權；使用權

中圖分類號：F323.211文獻標志碼：A文章編號：1673－291X(2009)05－0028－02

一、農用地流轉的意義

我國《憲法》明確規定，農用地的所有權只能歸國家或集體所有，因此，我國的農用地流轉包括農用地所有權通過征用或買賣從集體向國家以及在集體之間的轉移和農用地使用權的轉讓和流通。

隨著我國生產力的發展和人口的增加，為改善生態環境、優化土地資源配置、提高土地利用率、促進農業結構調整以及促進農民增收和農村經濟發展、實現規模經營與集約經營，對農用地使用制度提出了更高的要求。我國農村土地承包經營是一定歷史條件下的產物，農用地不具有流動性，這是與市場經濟的發展不相適應的，也不適應農業資源的優化配置，農用地流轉是社會經濟發展的必然趨勢。因此，分析農用地流轉模式與機制，規范集體土地使用權流轉對科學合理地配置農用土地資源，實現土地的有效利用，提高土地的經濟效益，促進農業生產持續健康發展具有重要的現實意義。

二、我國農用地流轉的形式

在實踐中農用地流轉的形式各種各樣，本文根據其法律特征將農用地流轉形式劃分為農用地所有權流轉和使用權流轉兩種形式。

農用地所有權流轉包括國家征用和買賣兩種形式。征用足指國家依據有關法規賦予的農用地征用權，對公共事業性用地向集體征用，實現農用地所有權與使用權同時轉移，并向集體支付一定的征地補償費。買賣是指集體經濟組織在堅持土地公有制的基礎上，將農用地所有權轉移給國家或其他集體經濟組織的行為，它是順應市場主體平等要求，以土地市場價格方式參與交易，分為國家購買與集體購買兩種。國家經營性使用農用地，應由國家向集體購買而不宜征用。

農用地使用權流轉有出讓和轉讓兩種形式。農用地使用權出讓是農用地所有者將農用地使用權在一定期限內有償出讓給農用地使用者，是農用地所有者同農用地使用者之間的流轉，包括出讓、出租、發包等多種形式。農用地使用權轉讓是農用地使用權的橫向轉移，是農用地使用者將農用地使用權再次轉移給其他農用地使用者形成的農用地流轉，是一種土地使用者與土地使用者之間發生的流轉關系，包括轉讓、轉包、轉租、股份合作制、抵押、繼承等多種形式。

三、我國農用地流轉中存在的主要問題

1、農戶在農用地流轉中主體地位得不到保證

《土地管理法》中明確規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有，由村集體經濟組織或村民委員會經營、管理”，明確指出農村集體土地所有權的主體是農民集體，但沒有明確規定誰真正代表集體。集體經濟組織、村民委員會都認為自身有充當主體的資格，都能在集體土地流轉中行使權力，導致農用地所有權虛設、“責、權、利”不清、農民合法權益得不到落實和保證。有些地方政府利用行政手段強制征地或強買集體所有土地，使集體及農戶處于被動地位，權益受侵犯，農民在土地使用流轉中的主體地位得不到保證。

2、缺乏有效相關中介服務組織

土地流轉中的中介組織是指在引導農戶進入市場過程中，向農戶提供生產性服務、流通性服務以及金融性服務的市場中介組織。其具體形式有土地信托服務中心、土地信托服務站、土地銀行、土地流轉協會以及農用地分等定級與估價機構等。目前，我國農用地流轉過程中的中介組織還處于起步階段，數量較少，區域分布不均，結構和功能不完善，職能缺失現象嚴重。許多土地流轉的中介組織的運作方式明顯帶有行政色彩，影響了土地流轉市場的正常發育和發展。

3、農用地流轉市場發育不完善

農村土地資源市場化配置，是社會主義市場經濟的客觀要求，對完善農村土地制度，促進農村社會的轉型和整個社會進步具有十分深遠的意義。但目前我國農用地市場處于形成的初級階段，發育滯后，還沒有形成完善的市場體系，市場對土地資源配置的基礎性作用發揮還不充分。市場發育水平地域差異大，競爭不足，價格機制不能充分發揮作用。

4、相關法律法規不健全，政府對農用地流轉缺乏有效監管

與我國《中華人民共和國土地法》和《中華人民共和國農村土地承包法》相配套的農村集體土地使用權流轉相關的地方性立法目前還不健全，致使農用地流轉中出現的問題與糾紛的解決缺乏法律依據。農用地流轉市場不規范也與農用地制度不完善、農用地交易規則等方面的法律法規體系不健全有直接關系。政府對農用地缺乏有效監管，土地交易隱形市場活躍、運用行政手段強制流轉、隨意轉變農用地用途、撂荒閑置等現象嚴重。

四、完善農用地流轉制度的對策

1、構建農用地流轉制度的基本原則

黨的十七大明確提出要堅持農村基本經營制度，穩定和完善土地承包關系，按照依法自愿有償原則，健全土地承包經營權流轉市場，有條件的地方可以發展多種形式的適度規模經營。農用地流轉必須嚴格遵守以下基本原則：

(1)依法原則

土地流轉必須符合相關法律法規、土地利用總體規劃和基本農田保護規劃，不得隨意改變農用地用途、撂荒或進行掠奪性經營，確需改變土地生產用途的，應依法報批。同時規范土地流轉合同，制定各種流轉合同樣本，力求流轉手續合法；規范，并依法保證合同各方嚴格履行合同。

(2)自愿、互利原則

要充分尊重流轉雙方當事人的意愿，特別要尊重農民的自主權，嚴禁任何形式的強迫命令。土地使用權的轉包、租賃費，應由農戶與受讓方或承租方協商確定，并全部歸具有土地承包權的農民所有，鄉(鎮)政府及村、社集體經濟組織和任何個人不得侵占、截留。

(3)土地資源可持續利用原則

農用地流轉必須堅持土地資源可持續利用的原則，通過調整土地資源的利用結構，優化土地資源配置、提高土地利用率，實現土地資源的可持續利用。

(4)經濟、社會、生態效益兼顧原則

農用地流轉的目的是優化土地資源配置，通過農業產業結構調整實現農民增收與農村經濟發展，但決不能急功近利，只考慮經濟發展而忽視社會與生態效益的協調。

(5)以市場為中心原則

農用地流轉必須堅持以市場為主導的原則，引入市場競爭機制，減少行政干預，切實保障集體及農戶的主體地位與合法權益。

2、完善農用地流轉制度的對策

(1)建立農村社會保障體系

一方面在農村通過建立與完善農村合作醫療制度、最低生活保障制度、農村養老保險制度等等社會保障體系，減小農民對農用地的依賴性，使一部分有能力外出創業的農民從土地中解脫出來，為農用地流轉創造條件；另一方面在城市要逐步建立務工農民社會保障制度，加快解決農民工的子女上學、工傷、醫療和養老保障等問題，解決進城務工農民的后顧之憂，使其所經營的農用地能夠進入農用地流轉市場。

(2)加強相關中介服務組織機構建設

中介服務組織在農用地的供給與需求之間起著媒介和橋梁作用，其職能是做好土地流轉的各項服務工作，包括土地流轉規劃、農用地定級與估價、收集發布土地供求信息、項目推介、流轉程序、指導和協助辦理土地流轉手續、檔案保存以及調解處理各方關系。要積極營造中介機構健康發展的良好氛圍，引導中介機構合法誠信服務；大力培育和發展中介服務組織，加快中介機構行業協會建設；加快信息化建設，構筑中介機構信息平臺。

(3)完善農用地流轉市場

完善農用地流轉市場首先要明確各產權主體關系。權利和義務界定清晰，使轉出與轉入雙方明確交易的農用地的產權狀況；其次要規范農用地市場流轉的程序，加強交易的管理，但政府部門在管理農用地市場流轉過程中應注意簡化程序，規范收費制度，避免導致農民負擔的進一步加重；第三要搞好農用地分等定級和價格評估工作，客觀、公正地評估出土地等級和市場價格，為農用地市場流轉雙方的公平交易提供科學依據，也為政府加強對農用地市場價格管理奠定科學基礎；最后要實施多種農用地流轉形式、拓寬市場流轉渠道，逐步放開農用地流轉市場。

(4)健全農用地流轉相關法律法規

政府、人大等有關部門要建立健全農用地制度、農用地交易規則等方面的法律法規體系，積極推動和正確引導農用地資源配置方式由以計劃為主向以市場為主的轉變，指導農用地流轉合同的訂立，妥善調解和處理農用土地流轉糾紛。用法律手段制止亂占濫用耕地和撂荒行為發生，控制非農用地規模，防范土地利用結構的宏觀失調與土地流轉格局的變形，保證農用地流轉市場健康有序發展。

責任編輯王莉