公共利益的涵義與實踐意義探討

查宜寶

摘要：公共利益是法學領域中一個十分重要但又極富探討價值的概念，在當今的中國對公共利益的探討具有十分重要的實踐意義。雖然因其特性而很難界定其內涵，但開辟新路徑進行探討，對其在立法上進行了大致的界定，并在此基礎上進一步研究解決實踐當中權力機關打著“公共利益”的旗號侵犯，公民基本權利的問題，并得出相關結論。

關鍵詞：公共利益；公權力；基本權利；立法界定；判定

中圖分類號：D631.43

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3198(2009)09-0235-02

1問題的提出

我國憲法第51條規定：“公民在行使自由和權利的時候。不得損害公共利益。”2004年3月憲法修正案中也規定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地和公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”從法律條文的字面上分析，公共利益是限制私人利益的條件，私人利益在碰到公共利益的時候就應該讓步，那我們是不是也應該從憲法的立法精神來重新分析這些法律條文呢?試想一下，如果說忽視公共利益對公民基本權利的限制的功能會造成社會的無秩序的話，那么忽視公共利益對公民基本權利保障的宗旨，則會使公共利益成為侵犯公民基本權利的“危險源”。實踐當中這種情況也時有發生，筆者認為這種情況發生的原因首先是立法對公共利益定義的界定，然后是如何對公共利益進行合憲合法合理的判定。

2立法對公共利益的界定

2.1現在有關公共利益界定的研究情況

因為實踐當中“公共利益”的概念使用的范圍越來越廣，特別是土地征用和城市房屋拆遷中引發的一系列的有爭議的社會問題后，人們才意識到：公共利益不再是簡單的道德說辭和空洞的口號，而是作為具體行政決策的法律依據，并直接影響當事人之間的法律關系。其特性表現在：

首先，由于公共利益具有高度的概括性，因而在表述上難以采用常規的方法對其進行定義。一般認為，公共利益往往涉及國家行為的正當與否，而國家行為總是與主權代表者的特殊身份緊密相連，只要國家出現某種需要，主權代表者就可以利用其特殊身份而賦予公共利益一個特定的含義。這樣，社會生活中的任何領域都可能在特定條件下成為公共利益的潛在外延，使得這個概念的外延在理論上碩大無比，難以把握。

其次，由于公共利益的內容往往都是具體的，即具有多樣性的統一，因而難以用抽象思維的放大加以絕對化，同其他利益分開。公共利益所具有的這種多樣性的統一，使它既區別于個人利益、集體利益，同時又蘊涵在這些利益之中；它既不是游離于個人利益、集體利益之外，也不是私人利益、集體利益簡單的相加，而是社會共同的、普遍的利益。

另外，由于公共利益還是一個具有開放性、運動性的概念，難以機械的擬訂一個靜止的標準，生硬的規范各個社會領域的實際操作。毋庸質疑，公共利益在實體法上是一個廣泛存在的概念，但是它的內涵往往在不同的領域表現為不同的側重點和構成要素。其實這種特性也可以表述為公共利益的不確定性，包括：“利益內容的不確定性”和“受益對象的不確定性”。正是因為這種不確定性，這使得公共利益在很大程度上只能描述而不能定義。

2.2立法上對公共利益的界定

通過上面對公共利益性質的分析可以看出，法律中對于公共利益的表述都是一種概括性的規定，可操作性不強，會導致權力濫用的情況。的確，要科學的界定公共利益的定義確實存在著一定的困難，但為了滿足社會實踐的制度需要，為了防止政府權力的恣意擴大，切實保障公民和集體權益不受國家的不當侵犯，上述原因并不能成為阻礙我們界定公共利益的理由。

我們試著通過確定以下兩個原則在立法上對公共利益的概念加以界定，具體表現為：一是關于公共利益的判定標準與程序，只能由法律根據憲法來科學界定。確立這個原則的目的，在于充分體現現代法治社會的控權理念。這樣，立法者對于公共利益的界定將成為控制政府的行政權力行使的重要依據，以保證政府成為維護和實現公共利益的忠實的“奴仆”。二是采用分散立法的模式，由各個部門的基本法各自界定本部門的公共利益。就我國法制體系建設的情況來看，憲法是規定國家權力和人民基本權利的根本大法，如果憲法不能界定公共利益，那么，只能由各個部門法分別根據自己所需要公、私權益的實際情況，根據憲法和立法法的規定建立立法標準。由于各個部門法所調整的對象是特定的，所設定的公共利益也就有各自的特殊性。由于各個部門的調整對象基本上是確定的，能夠在很大程度上保持相對的穩定性。因此，從這個層面上界定公共利益成為可能。

3對公共利益的判定

如上所述，立法上將公共利益在不同的部門法中分別進行合法合理的界定，這是權力保障權利的前提條件，也是實現公共利益這個最終目標的必要條件。對立法上所界定的公共利益判定的任務就部分的落到了行政機關的身上，為了防止公權力機關利用其主權代表者的身份隨意對法律規定的公共利益進行界定，所以屬于公權力機關組成部分的行政機關在進行決策時特別是為牽涉公共利益與私人利益的權衡時必須要滿足以下幾個條件：

3.1對公共利益的判定要符合主體標準

主體包括供給主體和受益主體。首先，公共利益應當是由公共組織提供的供公眾享用的公共服務，這里的公共組織包括政府部門、事業單位、社會團體以及經法律規定或者授權的享有行政職能的組織。這些主體在為行政行為時應當是基于公共利益的需要，提供公共服務。以營利性為目的的主體進行的營利性行為雖然在客觀上也起到了促進公共利益的作用，也不能定性為公益性活動。其次，公共利益的受益主體則是開放性的，沒有什么特別條件的限制。比如城市環境的美化、公益設施的建造，其享用的主體都是開放性的。

3.2對公共利益的判定要符合范圍標準

前面談到說各部門法根據自身的需要對各自領域的公共利益進行界定，這種界定的方式我們也闡述了應該屬于一種列舉加反面排除式，對于這種立法界定的方式，行政機關在為具體的行政行為時，出于追求公共利益和保障私人利益的考慮，應該要嚴格限制在這個范圍之內，并且我國相關的立法也可以參照國外很多已經很成熟的做法具體掌握不同部門法中不同利益標準的范圍，對此嚴格進行適用。

3.3行政機關在對公共利益進行解釋和裁量時應該遵守比例原則

誠如翁岳先生所說：“國家為追求公共利益而限制人民自由權利時，不能逾越必要的限度，尤其人性尊嚴已經成為‘憲法之基本理念，行政與實現國家目的時，更須予以尊重。”在行政機關為行政行為時，對公益的追求和公民基本權利發生沖突的時候，應該比較利益的大小，如果選擇了對公民基本權利的限制，則這種限制必須合乎比例，并且限制必須是必要的，即符合“比例原則”。比例原則包括三個分

原則：妥當性原則、必要性原則和均衡性原則。具體說來包括以下幾層含義：一是在行為時對個人基本權利的限制應當能促進公共利益的實現；二是在多個可以選擇實現公共利益的手段中，所選擇的手段侵害應當是最小的，三是所侵害的利益與所保護的公共利益之間合乎一定的比例，也就是前者應當大大小于后者。

這里又涉及到另外一個問題，即比例性原則當中利益大小如何比較的問題，德國學者拉侖茲歸納出以下幾個原則，列舉一下以供參考：第一以基本法的價值秩序，一種利益較他種利益是否有明顯的優越性。第二，當涉及位階相同，所涉及的權力有歧義，一方面取決于所受保護的利益的影響程度。另一方面取決于假使某種利益讓步時，其受害程度如何。第三，選擇最輕微侵害手段或可能最小限制的原則。

3.4對公共利益的判定應當遵循程序的正當性原則

筆者認為，確立關于公共利益判定的程序正當性原則，就是利用程序的正義來保證公共利益實體上界定的定義的正確運用，其內容至少應當包含兩個方面：

(1)行政機關的程序要求；包括以下幾點：①引入聽證制度，根據自然正義原則對于正義古老而富有生命力的理解，一個理性的公共利益判定的過程應當能夠聽到代表不同利益之呼聲。聽證制度就是將這些呼聲有機融入公共利益判定機制的制度化選擇。②明確舉證責任承擔規則，凡是權利爭訟的問題，與此相伴的就必然涉及到舉證責任的承擔問題。鑒于程序的發動者以及個體權利的保護等方面的考慮，我們認為在公共利益的判定過程中，權力機關應當對公共利益承擔舉證責任。③建立說明理由制度，權力機關必須對其最后作出的有關公共利益判定的結論——尤其是對行為作出過程中不同意見的取舍問題說明理由。這使得權力機關的行為也是以一種物理的狀態呈現于社會公眾，權力的行使也必將因其透明度的提高而受到無形但卻極為有效之監督。

(2)確立一套關于公共利益的司法審查的標準；使司法機關的裁決在平紛爭方面具有最終的法律效力。在法治社會，司法保障之所以具有終局性的權威，主要在于這種制度安排能夠為當事人提供充分的舉證權和話語權。能夠通過法庭審理而在公平、公正、公開的條件下依法形成各利益主體都能接受的博弈平衡，在公共利益的判定機制中確立這種程序制度，需要打破現行訴訟制度的規定，進一步明確人民群眾擁有公益訴訟的權利，以便建立實體加程序的雙重約束機制。

4總結

以上是筆者對現在學術界討論較多的有關公共利益問題總結的觀點，主要是從公共利益立法上的界定以及其實踐中的判定展開來說的，立法對其分部門多層次的界定是解決學術界普遍認為的無法定義問題的應答，通過列舉加反面排除的方式確定其范圍，這是解決“公共利益問題”的前提，而本文接著就對定義好了以后的公共利益的判定問題進行了說明，通過這兩個方面的論述，對現今的“公共利益問題”有了一個大概的認識，至于其作用何在，還有待立法、行政、司法等公權力機關的實際運作的檢驗。