農地產權制度創新思路

張　慧　田　光

摘要：農地產權制度是農村制度的核心和基礎，是穩定農村經濟發展和社會經濟秩序的根本因素。深化農村土地產權制度改革是建設社會主艾新農村的一項重要內容。然而，現行農村土地產權制度卻未能對產權主體的界定進行系統的考慮，而主要體現為對集體化生產方式的改革，由此導致產權主體多重化。因此認為，必須明確界定農村土地產權主體，國有永佃制是可行的一種制度安排。

關鍵詞：農地；產權制度；國有永佃制

中圖分類號：F293.30

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3198(2009)09-0226-02

1對現有農地產權制度的分析與評價

(1)集體土地產權主體不明晰，“所有者缺位”嚴重。

現有的農地產權制度是運行了近30年的家庭承包經營制度。在這一制度中所有權與使用權分離，所有權仍歸集體所有，承包經營權歸農戶家庭所有。農村土地歸農民集體所有，這在我國許多重要法律中都有明確規定，但是，“集體”是指哪一級，法律規定較為含糊。如在《憲法》中，被籠統界定為集體所有；在《民法通則》中被界定為鄉(鎮)、村兩級；而在《農業法》、《土地管理法》和《農村土地承包法》中則是鄉(鎮)、村或村內農業集體經濟組織。集體所有制內涵著一種矛盾和沖突，集體是什么，邊界不清楚。這種“政出多門、多頭管理”的土地產權主體必然導致產權主體為爭奪所有權而發生沖突，造成對農民土地產權的隨意侵害，不利于農地產權的穩定，農民也形不成有效的、穩定的預期，不利于產權主體形成有效的激勵和約束機制，短期行為之風盛行，必然降低農地產權制度的有效性。大量的調查也表明，多數農民對農地所有權的具體歸屬是模糊不清的，甚至農民的農地集體所有權的概念也是很模糊的。

產權主體的不明確導致集體成員的邊界確認不合理?，F行法律沒有明確規定“農民集體”作為土地所有權主體的構成要素和運行原則。農村集體是一組動態的人的集合，其成員由于生老病死、婚喪嫁娶、升學招工、參軍提干等自然和社會原因而不斷地發生變化。按現行政策規定，凡因上述原因戶口不在農村集體的成員，其土地的一切產權便自然無償地取消，凡新增人口只要落上戶口就可成為集體的成員，同時獲得與其他成員一樣的土地產權。由此，土地產權的獲得或轉出，不是按照商品經濟條件下等價交換的原則來進行，而是由戶籍制度來決定。這不僅違背了價值規律的基本要求，也很不利于計劃生育政策的貫徹落實。更嚴重地，集體成員的不穩定會造成土地承包經營權的不穩定，從而會影響農戶對承包土地的長期投資。

(2)農戶的承包經營權產權殘缺。

現有的法律體系對農村土地產權的權能構成缺乏明確的界定。各部重要法律條文都使用了“集體所有”這個極為籠統的定性規定，沒有揭示土地產權的內涵、結構與各項權能的邊界，這與現代市場經濟要求的產權明晰、權責明確，以實現各項權能分離與流動的趨勢不相吻合。新頒布的土地承包法規定了承包農戶享有承包地使用、收益與流轉等重要權利，使農戶部分地獲得了承包經營土地的處分權，但土地經營權仍是不完整的，因為作為農地處分權的重要內容和農地經營權的物權性質重要體現的抵押權問題仍然沒有解決。

由于農民缺乏抵押土地使用權以獲得銀行貸款的權利，使得農民對土地的投資不足；由于農民沒有轉讓或轉租土地的權利，使得土地的流轉極其困難，不能將土地流動和配置到經濟效益最高的地方去；尤其是，農民在現實中缺乏充分行使自己的土地權利的能力。雖然政府要求農戶和集體之間要簽訂書面的土地承包合同，但在現實中，隨意解除土地承包合同，侵犯農民合法權益的現象時有發生。當農民收益高時，強制提高承包標的額；農民被強制推行種植某種作物等。這都體現了承包經營權的殘缺。這些侵權行為不僅極大地損傷了農民進行農業生產和土地可持續利用的積極性，而且也不利于土地在農戶之間進行流轉。

2農地產權改革思路：國有永佃制模式假設

農地制度與其他現代經濟制度不同，往往表現出與政治活動更密切的聯系。在中國，中央政府是作為一個超越利益集團的國家組織形式存在的。它掌握著所有土地的終極所有權，平衡各種利益集團的關系，當各種矛盾斗爭尖銳時候，它以土地權利的終極裁判者出現。我國的農地產權制度創新大都是由政府主導的強制性制度供給，并由此建立起國家對農村的嚴格控制機制。家庭承包制盡管是源于農民的利益誘致，然而它最初并沒有得到決策者的承認，甚至被認為是社會主義的反動，只有在得到中央政府的承認和大力倡導后才得以在全國范圍內普遍建立。

當前理論界對農地產權創新的觀點可分為國有論、私有論和完善集體所有制三種觀點。目前很多學者已經將私有論的道路排除，認為在中國不具有可行性。“完善派”的觀點是現在主流的理論觀點，它從制度變遷路徑依賴性的角度認為完善集體所有制符合我國生產力的水平，是成本最低的改革路徑。完善集體土地承包制來界定集體組織和承包家庭之間的權利關系，這從表面上看不無道理，但卻沒有從根本上解決集體和農戶之間的多重產權結構，從而也就達不到制度改革所預期的目標。筆者認為要根本解決我國農地產權的問題國有永佃制是可行的制度安排，通過逐步改革可以實現。

(1)國有永佃制的內涵。

我國現階段表現出來的農民土地權利被侵害的現象，其實是在土地所有權分離狀態下，現代經濟對農村傳統經濟的侵蝕。城市經濟利益集體通過實際享有土地占有權的地方政府的土地經濟行為，向上侵蝕中央政府的終極所有權，向下侵占農民的土地使用權，造成土地權利制度不穩定的狀態。根據這種土地權利分離的特點，在土地權利的不同層次上，采取不同的所有制。這種制度既適應現在的農村生產力水平，又兼顧中國土地制度變遷的路徑依賴性和現代市場經濟的要求。從歷史上看，以中國土地制度一脈相承的淵源和近代土地革命歷程，必須有一定層次的“公有”制度；從未來發展和城鄉矛盾上看，現代市場經濟又要求一定程度的“私有”產權。所以要構建的土地產權不應是單純的私有或公有，而必須具備這兩種特征。

國有永佃制是建立在土地公有制基礎上的永佃制。讓農民享有“田面權”，即永久使用權，可以繼承、出租或轉讓，從而使產權界定具有穩定性。“永佃權”是支付佃租，永久在他人土地上進行耕作或畜牧的權利(劉凡，2002)。同時土地仍歸國家所有，國家仍按土地收取農業稅(直接佃租)，即使國家實施免稅農業政策，由于國家這個委托人的特殊性，農民實際上還是要向國家交納間接佃租(承擔稅負轉移)。一般認為，國有永佃制既解決了對農民的激勵問題，保護了農民的合法權利，又顧及了國家和集體組織的利益。

具體來說，國有永佃制將土地權利分割為必要的國家——農戶兩級。國家擁有土地終極所有權，農民對土地擁有直接的占有權(不需要中間階層對土地的占有)。由于國

家是一個遙遠的土地所有者，農民的土地占有權已經近乎于私有產權。兩者的距離使得產權分割是清晰的。所以農民可以作為清晰的產權主體從國家手中取得“永佃權”。這種“永佃權”可以自主經營、自由流轉、抵押，作為農民進入市場的產權基礎。國家終極土地所有權則作為經濟調節控制的基礎存在，有權收取地租或補貼農業；有權收回土地；有權規定土地使用規則、土地買賣規則、土地出租規則、土地合作規則等，但僅有國家性的權利，沒有地方性的權利，不可以因地方性利益征用土地。國有永佃制的實現必須改革政府行政管理體系，地方政府和村社集體從土地產權體系中退出，變為純粹的公共機構。

(2)國有永佃制農民的“永佃權”與農民家庭承包經營權比較。

土地使用權的范圍方面。經營權從其本質上來說應該屬于使用權。作為使用權，它可以衍生出轉讓、轉租、入股、抵押、收益、繼承等項權利。而作為具有使用權性質的承包經營權在實踐中卻只具有耕種權、部分的收益權以及極其少量的處分權。顯然，與承包經營權的真實內涵相比，其權利所包含的內容是不充分的，其權能是殘缺的。目前實行的家庭承包經營權，雖然國家政策在不斷完善其各項權能，但是抵押權問題還沒有解決。“永佃權”與它比較，使農民有更全面的權利。

土地使用權的期限方面。穩定和延長土地的承包期是穩定土地承包關系的核心問題。早在80年代初政府就對土地的承包使用期限做出了15年不變的承諾。在第一輪土地承包即將到期之前，中央又明確指出，土地承包再延長30年不變，營造林地和“四荒地”治理等開發性生產的承包期可以更長。

(3)國有永佃制的現實意義。

首先，可以激勵農民對自己耕地的熱愛，這是明晰產權的作用，最根本的是產生激勵動力，因為在這種產權關系下，農戶的努力如長期投資所產生的收益是不會流失的，這有利于克服農民的短期行為；其次，可以促成農地的流轉與規模經營的形成。因為明晰產權關系是市場交易的前提，農地集體所有制下產權模糊使農地難以流轉，國有永佃制下產權關系明晰了，這促進了農地流轉，農地流轉又進一步促進了規模經營的形成。再次，可以不斷壯大農戶實力，農地流轉、規模經營、專業化分工，使農戶從自給自足的生產轉變為開放型商品生產，從傳統農業走向現代農業。最后，為農村基層政府職能轉變、精簡機構以及減輕農民負擔提供了制度基礎。農村基層政府的弊病是政企不分。目前原有集體所有制的鄉鎮企業已經改制為經營者持大股的公司制企業，從而完成了作為所有者的鄉鎮政府退出鄉鎮企業的過程。因此國有永佃制實行，將使基層政府最終完成政企分開的改革目標。

有人認為“永佃權”是建立在土地私有制上的物權制度，永佃權制度可能使農民難以接受，可能導致政治上的風險。永佃權確實是建立于土地私有制基礎上的，但這并不意味著永佃權不能經過內容的創新和轉化，成為公有制基礎上的物權制度。事實上，永佃權是否具有現代價值，最根本的是看其是否具有現代活力，是否確實保障農民根本利益，是否有助于農民生活的改善、社會的穩定、經濟的發展等，而不是看其是建立在私有制還是公有制基礎上。永佃權作為一種用益物權，使得永恒土地的農民得到物權而非債權的保護，可以實現上述目標。