“省直管縣”必要性及可行性研究

苑　永　周麗梅

摘要：黨的十七大提出：精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機構(gòu)及其辦事機構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門問題。我國第十一個五年規(guī)劃綱要中也明確提出，要“理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”。國務(wù)院也在關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見中提出，“有條件的地方可加快推進‘省直管縣財政管理體制”。這些為探討省直管縣問題提供了重要的理論支撐。

關(guān)鍵詞：省直管縣；市管縣；改革；條件；建議

中圖分類號：F224.3

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-3198(2009)09-0064-02

從2003年到2005年，山東、福建、湖北、廣東、河北、吉林等眾多省份，紛紛出臺了以“浙江模式”為主要框架，加快，發(fā)展縣域經(jīng)濟的政府文件，一些地方迫不及待地提出了“搶抓擴權(quán)強縣機遇”的口號。在瞄準(zhǔn)經(jīng)濟“強縣”的同時，人們也把目光盯在了政治“擴權(quán)”上——“省管縣”。目前，《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》指出：有條件的地方可加快推進“省直管縣”財政管理體制和“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”財政管理方式的改革。“省直管縣”被中央在重大文件中第一次明確提出。

1“強縣擴權(quán)”風(fēng)頭正勁

“省管縣”比較早的經(jīng)驗出自浙江，浙江省縣域經(jīng)濟的全面發(fā)展，與體制不無關(guān)系。浙江省雖然在名義上實行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，但除寧波市外，浙江省其他縣(市)的財政和黨政一把手卻直接由省管理，是實際上的“省管縣”體制。由于避免了市對縣的財政截留，浙江縣域經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)勢非常明顯。2003年度、2004年度、2005年度全國百強縣中，浙江均占30個，穩(wěn)居全國第一。浙江縣域經(jīng)濟快速發(fā)展的實踐證明，“強縣擴權(quán)”是一項具有積極效應(yīng)的政策選擇，其意義在于：一是增強了縣域經(jīng)濟發(fā)展的自主性，有利于行政決策和管理更加貼近于縣域經(jīng)濟發(fā)展的實際；二是為縣域經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了更多公平的機會，提升了縣域經(jīng)濟的發(fā)展平臺，無論是對決策溝通、信息交流，還是對把握競爭機遇、爭取發(fā)展空間，都產(chǎn)生了積極作用；三是提高了縣域行政管理的效率，有利于管理者能更加直接地、近距離地為市場主體提供有效的服務(wù)。

2市管縣體制存在的問題

市管縣這種中國特色的行政層級管理體制之所以在改革開放以后再次得到普遍推行，在一定程度上反映了當(dāng)時城鄉(xiāng)發(fā)展的特殊要求和體制初步轉(zhuǎn)軌的特點。一方面，農(nóng)村經(jīng)濟改革使原本隱性的農(nóng)村剩余勞動力顯形化，需要轉(zhuǎn)移出來；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展也需要來自城市的技術(shù)、人才、設(shè)備和資本方面的支持。另一方面，城市產(chǎn)業(yè)的發(fā)展由于受行政區(qū)域的限制，缺乏相應(yīng)的原材料、資源和更廣泛的商品消費市場。顯然，在體制轉(zhuǎn)軌的初期(即市場化改革還未開始時)，只能依靠行政體制的改革來滿足城鄉(xiāng)“互補”、共同發(fā)展的這種要求。當(dāng)時中央推行市管縣體制的主要目的，也是想通過這一行政性體制來溝通城鄉(xiāng)社會，由經(jīng)濟發(fā)達的“市”帶動周圍的“縣”和農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展。可是事實卻導(dǎo)致了農(nóng)村資源大量向城市集中。特別是1994年分稅制改革后，城市集聚的要素越來越多，形勢日益不利于農(nóng)村發(fā)展。市管縣成了一種促進城鄉(xiāng)分割、城市剝奪農(nóng)村的體制，在相當(dāng)?shù)某潭壬蠈?dǎo)致所謂“市壓縣”、“市卡縣”、“市擠縣”、“市吃縣”、“市刮縣”的局面。

市管縣缺乏法律依據(jù)。《憲法》第三十條規(guī)定我國地方行政區(qū)域劃分為省(自治區(qū)、直轄市)——縣(市)——鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三級。《憲法》只對直轄市和較大的市管轄縣有所規(guī)定，因而一般地級市管縣，法律依據(jù)不足。目前，大量“市長”領(lǐng)導(dǎo)下的所謂“市民”仍在從事著農(nóng)業(yè)活動，這與既有的城市概念和功能不符，往往造成城市比較研究中的混亂。行政管理成本大大增加。以前省、縣之間雖然也有個中間層，但主體是地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)體制。地區(qū)作為省(自治區(qū))的派出機構(gòu)·從職能任務(wù)、機構(gòu)設(shè)置到具體的領(lǐng)導(dǎo)方法，與地級市有明顯的區(qū)別。從地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)縣體制轉(zhuǎn)到市領(lǐng)導(dǎo)縣體制后，省里對縣的領(lǐng)導(dǎo)的各項工作都要經(jīng)過地級市中轉(zhuǎn)，在政治、經(jīng)濟、社會各領(lǐng)域省與縣的中間環(huán)節(jié)大大增加，縣的自主權(quán)明顯減少，導(dǎo)致市和縣的管理成本大大增加。

有一級政府的設(shè)置，相應(yīng)就有一級權(quán)力機構(gòu)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)等各類機關(guān)、事業(yè)單位的對口設(shè)置，形成一支龐大的“吃皇糧大軍”，運行成本巨大。同時，也就造成了人浮于事、互相推諉、互相扯皮、工作效力低下等諸多弊端。以一個中等地級市為例，一般地廳級干部20人，縣處級干部200人，科級干部1000人，財政供養(yǎng)的公務(wù)員和事業(yè)單位人員一般在1萬人以上，每年光工資就要財政支出2億左右，再加上后勤、辦公經(jīng)費等，一年一個市本級的財政支出要在5億左右，而全國共有260多個地級市，匡算下來，每年全國單地級市本級的財政支出就要在1300億以上。

市管縣違背國際慣例。由城鄉(xiāng)合治走向城鄉(xiāng)分治，是各國行政管理的一個客觀規(guī)律。城市和農(nóng)村是有著質(zhì)的差異的兩種完全不同的地域，在人口的結(jié)構(gòu)、密度、流動性，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)集中程度，以及社會組織結(jié)構(gòu)、社會管理結(jié)構(gòu)等方面，都有著極大的差異，農(nóng)村的生產(chǎn)和管理分散性、季節(jié)性強，城市二、三產(chǎn)業(yè)特別是服務(wù)業(yè)集中，人流、物流、信息流量大，因而對基礎(chǔ)設(shè)施的需求量遠遠大于農(nóng)村。實行市管縣體制，不利于針對城鄉(xiāng)的各自特點進行分類管理、優(yōu)化管理。

3省直管縣基本具備了改革條件

在落實科學(xué)發(fā)展觀的實踐中，行政體制改革的呼聲越來越強烈，而來自縣級的期盼更為迫切。目前我國經(jīng)濟發(fā)展、政治穩(wěn)定，政府職能調(diào)整加快，基本具備了省直管縣的改革條件。

(1)基礎(chǔ)保障。計劃經(jīng)濟體制下的政府是高度集權(quán)的全能政府，經(jīng)濟與社會事務(wù)完全由政府包攬和經(jīng)營。政府為鞏固其高度集權(quán)的需要，必須加強計劃，增加管理層次。市場經(jīng)濟體制打破了傳統(tǒng)的管理模式，資源配置由政府主導(dǎo)型轉(zhuǎn)向市場主導(dǎo)型。政府把主要職能轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控。市場經(jīng)濟體制的建立與完善，為省直管縣提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)保障。

(2)技術(shù)保障。改革開放以來，隨著電話、電視的普及，特別是計算機、互聯(lián)網(wǎng)、遠程通訊等現(xiàn)代技術(shù)手段運用水平的提高，政府間傳遞信息的時效性和準(zhǔn)確性大大增強。高速公路、國道、省道等基礎(chǔ)設(shè)施的改善，現(xiàn)代交通工具的發(fā)達，使得省域與縣域之間的空間距離變得越來越短。這些歷史性的變化，為政府扁平化管理創(chuàng)造了條件，也為省直管縣提供了技術(shù)保障。省直管縣的客觀物質(zhì)條件已經(jīng)具備。

(3)省管縣已經(jīng)取得成功經(jīng)驗。近年來，海南已完全實行省管縣。重慶在1997年升格為直轄市后，撤銷了地級市這一級政府，直接管理當(dāng)?shù)?0個區(qū)縣，行政管理成本因而顯著降低，減輕了農(nóng)民的負擔(dān)。湖北、河南、廣東、河北、遼寧、吉林等省先后開始了“強縣擴權(quán)”的改革，把原劃給地級市的一些經(jīng)濟和社會管理權(quán)限直接下放給一些重點縣，已

收到了較好的功效。全國百強縣浙江占1／3就是最好的證明。

4省直管縣體制改革的建議

(1)市縣分治。市只管理城市自身一塊，縣改由省直接管理。首先，市縣分治有利于改變既有的城對鄉(xiāng)的剝奪性體制。長期以來，有人認為，這種剝奪是一個必要的過程，它雖然暫時地犧牲了農(nóng)民(或農(nóng)村、農(nóng)業(yè))的利益，但是它卻積累了一定的工業(yè)化資本，為城市工業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了基本條件，等待城市工業(yè)化達到一定的水準(zhǔn)以后，它會自然地反哺農(nóng)業(yè)。然而，這種想法在現(xiàn)實中卻不斷地碰壁。事實上，城市工業(yè)發(fā)展到一定的程度以后，它是不會自覺地將資本、技術(shù)反饋給農(nóng)村，支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展，而是投向了第三產(chǎn)業(yè)或城市其他利潤高的產(chǎn)業(yè)，以滿足城市的高檔消費和“文明生活”的需要；或者將工業(yè)資本轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹑谫Y本謀取更多的利潤(顯然在日前條件下，將資本投向農(nóng)業(yè)沒有像其他產(chǎn)業(yè)那樣可以賺取更多利潤)。這樣一來，城鄉(xiāng)的差距不但沒有縮小，反而進一步拉大了。其次，市縣分治有利于完善社會主義市場經(jīng)濟。市和縣是兩種不同的經(jīng)濟體，他們各自非經(jīng)濟發(fā)展原則是不同的，用所謂的工業(yè)理念抓農(nóng)業(yè)、單靠行政手段將農(nóng)民變成市民，都不符合城鄉(xiāng)各自的發(fā)展規(guī)律。實行市縣分治以后，使市和縣處在一個相對公平的地位上，二者通過經(jīng)濟發(fā)展的力量進行優(yōu)化重組，才能真正談得上城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。第三，市縣分治有利于我國行政層級體制的有效運作，發(fā)揮市、縣各自的積極性。實行市縣分治以后，我國的行政層級將由原來的五級變?yōu)樗募墶Ｔ谶@個基礎(chǔ)上，經(jīng)過一定時期的發(fā)展，可以進一步將四級政府改為三級政府(或以三級政府為主)。如此將大大地優(yōu)化我國的行政層級體制，最終形成完善的具有中國特色的公共行政體系。

(2)擴大縣的行政自主權(quán)。解決“三農(nóng)問題”，縣級政府責(zé)任重大。省級政府應(yīng)把大量的行政審批權(quán)限下放到縣級行政單位，使得大量的具體事務(wù)由縣級行政單位解決。這樣可以使縣級行政單位功能完善，成為真正的一級權(quán)力主體，其發(fā)展經(jīng)濟和社會治理的主動性、積極性將會大大提高。在實際工作中，縣級部門的同志已明顯感覺到市管縣體制對工作的制約影響。為了克服這種影響，有些縣想借助于縣級市提升為地級市的方法來解決。在當(dāng)前推進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的新形勢下，這種管理體制的桎梏表現(xiàn)得更加明顯。市際之間的阻隔，使經(jīng)濟區(qū)域等同于行政區(qū)域，在很大程度上制約了區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，這種狀況已到了非改不可的地步。

(3)縮小省級政府的管理規(guī)模和幅度。在若干年后，省直管縣的改革可能會形成很大的聲勢，也可能會有實質(zhì)性進展。這就客觀上提出一個非常重要的問題，省直管縣能不能管得過來?不少省級區(qū)劃里縣級單位有80、90個甚至100多個，省級直管縣有效管理大體應(yīng)在40、50個，太多了根本管不過來，會有不少問題。這就需要把省級區(qū)劃單位縮小，否則無法管理如此多的縣。或者適當(dāng)合并某些偏遠地區(qū)的過小的縣，但事實上潛力不大，也不宜過多合并。我國省級政府的管理規(guī)模和幅度普遍較大，不能適應(yīng)經(jīng)濟社會快速發(fā)展的需要，目前遇到的問題和困難越來越多。借鑒中國歷史和國外區(qū)劃的經(jīng)驗，可考慮今后數(shù)年或數(shù)十年以增設(shè)直轄市、劃小省等方式適當(dāng)增加省級政府的數(shù)量，縮小省級政府的管理規(guī)模和幅度，以利于發(fā)揮中央和省級政府的積極性，減少和避免地方主義的出現(xiàn)。