“省直管縣”實現路徑分析

賈仲冀　李留軍

摘要：近年來，我國的浙江、江蘇、廣東等十多個省將一部分歸屬于地級市的經濟管理權和社會管理權直接賦予縣，這種“強縣擴權”和“省直管縣”之舉，直指20世紀80年代興起繼而約定俗成的“市管縣”體制，而且目前還有擴大之勢。從財政體制過渡到行政體制的省直管縣，對城鄉統籌、發展縣域經濟、提高行政績效均有益處，應是中國地方政府層級改革的前進方向。改革的路徑可考慮漸進式分類展開，并通過行政區劃的改革配合，用約20年的時間調整到位。

關鍵詞：政府層級；強縣擴權；擴權強縣；省直管縣

中圖分類號：F224.3

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3198(2009)09-0062-02

20世紀90年代以來，我國部分省級政府陸續進行了“強縣擴權”的改革探索，最近幾年財政體制上的“省直管縣”改革也開始啟動。從方向上看，中央肯定并鼓勵地方政府在這一方面進行的改革探索，并把此項改革上升到國家改革戰略布局的層面。國家“十一五”規劃中對此問題有兩處非常值得重視的新亮點：一是在完善財政體制中提到“理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級對縣的管理體制”；二是在推進政府職能轉變中強調“優化組織結構，減少行政層級”。從發展的實際來看，改革還有繼續擴大和向縱深推進的趨勢。但鑒于中央目前還沒有具體的政策部署出臺，實踐探索中也出現了不少新的矛盾和問題。這些問題都需要認真研究探討。

1“強縣擴權”和“省直管縣”改革的現原因

可以說，實行“強縣擴權”和“省直管縣”改革有著強烈的現實動因。

(1)提升縣域經濟在國民經濟中所處重要地位的需要。縣域國土面積超過全國的90％，人口超過全國的70％，GDP超過全國的50％。縣域經濟的發展程度如何，直接決定我國和諧社會和小康社會建設的進程。以往，由于城市改革和發展的任務極其繁重，縣域經濟發展的問題還沒有真正提到國家戰略的層面。隨著我國經濟的發展，縣域經濟的發展規模與水平已直接關系到我國工業化、城鎮化的實現程度，在構建和諧社會和全面建設小康社會的總體進程中地位越來越重要，如果這個基礎不牢，就有可能拖累國家經濟發展的速度和質量。

(2)統籌城鄉發展和建設社會主義新農村的需要。在城市快速發展的同時，我國廣大農村的發展速度卻比較緩慢，在城鄉居民收入和消費水平、社會事業發展、基礎設施和城鎮建設面貌、財政支出、金融信貸、投資方面存在著“六個巨大反差”。究竟是什么原因造成農村經濟發展緩慢和農民長期貧困呢?有學者認為“是上層建筑已超出了地方經濟承載力”(張新光，2005)，筆者認為這個觀點是有一定道理的。為了解決城鄉差距拉大、“三農”問題嚴重、縣鄉財政信貸困難、社會事業落后等問題，近年中央對“三農”工作提出了新的戰略部署：一是提出了“重中之重”的基本要求；二是明確了“統籌城鄉”的基本方略；三是作出了我國總體上已經到了“以工促農、以城帶鄉”發展階段的基本判斷；四是制定了“多予少取放活”和“工業反哺農業、城市支持農村”的基本方針；五是確立了建設社會主義新農村的重大歷史任務。

(3)改變資源配置方式來推動縣域經濟發展壯大的需要。近年，與縣域經濟發展有重大關聯的政策導向和創新部署引起廣泛關注：“縣域經濟”的概念已經出現在中央的重要文獻中，黨的十六大提出壯大縣域經濟，黨的十六屆三中全會提出了大力發展縣域經濟。縣域經濟大發展的時代已經到來。發展壯大縣域經濟，需要改變縣域經濟發展的資源配置方式，其中比較重要的問題是政府層級改革應當逐步提上日程。比較而言，省、市、縣、鄉四級只能選其一。從歷史來看。省是比較穩定的建制，可考慮逐漸完善，不存在減少的問題。“縣”作為國家最為穩定的地方行政建制，始終發揮著承上啟下的作用，其地位突出且作用越來越重要。目前有兩種選擇相對比較現實：一是從地級市改革人手；二是從鎮鄉改革入手。考慮到我國的實際，鎮鄉處在社會管理的基層，雖然問題較多，但還不能輕言撤銷，比較可行的應當是從地級市改革入手。市管縣這種體制的發展延續有非常復雜的原因，以往在我國經濟發展、政治穩定、社會進步方面也曾起過重要的作用。要改變縣域經濟發展的資源配置方式，行政管理體制和行政區劃就需要有新的突破及統籌安排，在地級市這個中間領域進行改革，具有上下聯動的突破效應，有利于發展縣域經濟的實質性推進。

(4)提高政府服務績效和探索公共管理創新的需要。公共組織和公共管理體制的創新是世界政府管理的發展大勢，西方國家的政治制度我們不必照搬，但屬于公共管理層面的改革經驗我們也要重視。近些年來，扁平化政府組織結構已成為世界各國行政改革的趨勢，公共組織的改革和創新頗有新意，也有較好的實踐。

2強縣擴權和省直管縣改革中遇到的現實問題

目前我國有504個縣(市)進行了強縣擴權的改革，占縣(市)總數的四分之一，各省的強縣擴權和省直管縣改革試點，主要是下放經濟管理權，省對縣的財政進行直管，實行省一縣二級財政體制，但仍維持市對縣的行政領導地位。

從國家行政學院調研組2006年8月對浙江的調查來看，目前改革中也遇到了不少實際問題：一是經濟強縣社會管理權限和力量明顯不足，影響了政府職能的履行。如公務員錄用的審批、社會中介機構審批、機動車駕駛證登記和審驗、職工傷殘等級鑒定、醫療機構設置、自來水及排污費征收、涉外(婚姻、經濟案件、刑事案件)等都需要到市或上級辦理。二是經濟強縣發展需要的市場監管服務機構缺乏，編制受限。如海關、商檢、金融監管機構等沒有編制，已有的工商、稅務、環保、質監等的編制也受到限制。三是強縣擴權和省直管縣改革政策與國家體制和法律、法規不適應，許多權力難以真正下放，有的下放的權力又收回來了，如這項改革與條塊的矛盾、與法律、法規的不一致、缺少銜接和細則等。四是經濟強縣的財權和事權不匹配，基礎財政壓力日益增大，如存在不少“上面請客，下面埋單”的問題。

從各地的實踐反響和新聞媒體的報道來看，一是省轄市對擴權縣市的支持力度減弱；二是省直部門在擴權政策中定位模糊；三是擴權帶來的這部分縣(市)事實上與原來隸屬的省轄市管理脫鉤，催生了與原來省轄市的矛盾。這就增加了這些縣(市)主要領導進行協調的工作量。

3現行政體制省直管縣的路徑和配套改革設想

實踐表明，“強縣擴權”和財政上的省直管縣應當是行政體制上的省直管縣的漸進過渡。從實踐來看，減少財政層級，通過“省管縣”的改革，爭取把地方四級財政先扁平化為省、縣(市)、鄉鎮三級，將來(5－10年)有條件的也可以簡化為省、市(縣)二級。在此基礎上，再經過5－10年，完成向行政體制的過渡。總的方向應當是，地級市不再管縣(級別可保留)，市和縣分治，相互之間不再是上下級關系，統一