陜甘寧邊區參議會自身建設的歷史經驗考察

徐振光

陜甘寧邊區參議會是邊區實行民主政治的主要組織形式，于1939年1月成立后，為最大限度發揮效能，在黨的領導下參議會積極探索，力所能及地加強自身建設，使邊區參議會在發展民主、團結民眾方面起到了重大的歷史作用。當前學術界主要側重于對參議會歷史地位和作用的研究，而對其加強自身建設的研究尚顯欠缺。本文擬對陜甘寧邊區參議會的自身建設做一粗淺考察。

一、注重提高參議員參政議政素質和能力

參議員是議會的主體，其參政議政的能力和素質如何都關系著參議會效能的發揮。邊區參議會通過多種方式提升參議員的參政議政素質和能力。

1.通過競選的方式，選舉高素質的參議員

選舉就是選擇，通過有序的選擇，選民能夠有較充分的機會、足夠的信息更好地了解候選人的素質和能力。邊區參議會在三屆參議會選舉中都規定實行競選，規定“各抗日政黨及各職業團體，可提出候選名單，進行競選運動，在不妨害選舉秩序下，選舉委員會不得加以干涉或阻止。”[1]邊區第二屆參議會第一次大會召開前，邊區政府發出至各縣信，號召“在競選中間使人民深刻認識選擇自己的代表。”[2]競選的方式激發了選民的熱情，在選舉中，“選民對于選舉什么人的問題，更是非常的關心與慎重的。這表現在當著候選人名單公布以后，每個鄉村都熱烈地參加討論，有的批評某人對革命不積極，某人曾經反對過革命，某人曾經貪污過，某人曾經是流氓，某人曾經食鴉片等等。”[3]競選的方式，選優淘劣，有利于選民選出人民信任的、參政議政能力強的參議員。

2.對參議員進行職責教育，強化其參政議政的意識

在陜甘寧邊區，“老百姓在官治下壓迫久了，雖然受了民治洗禮，但一般的文化尚未普遍提高，尚沒有養成反抗非民主的官僚主義的認識與能力。”[4]所以，提高參議員的民主認識，加強職責教育，就顯得非常重要。

在邊區第一屆參議會閉幕會上，參議會即要求參議員把參議會的各種決議，“用最通俗的、群眾最容易懂得的言語，傳達給全邊區的人民，同時要經常地注意傾聽群眾的意見，注意群眾的提議，接受群眾的批評。”要“幫助與檢查、督促各級政府的執行及其執行程度”，保證參議會的決定具體的實行[5] 。

邊區第二屆參議會第一次大會召開前，陜甘寧邊區政府發出《關于邊區參議會開會至各縣信》，強調每個議員要認清自己的責任，“邊區參議會是一件大事，到會的議員不是參加完會就完事，而是代表全邊區人民來決定邊區抗日救國的大計。因此，每個議員都必先有準備，‘心中有數。”[6]副議長謝覺哉會后發表文章要求參議員“必須向著自己的選民傳達大會的一切決議，要求大家起來研究與擁護，一次傳達不夠,來二次三次，有機會就說”。“邊區參議員代表民眾而來，又回到民眾中去。除盡個人應盡義務外，還應經常把所看到的：如公務人員溺職或執行不力，民眾中有何疾苦與隱情，民眾中有何新的意見，隨時告訴邊區參議會常駐會以便通過政府使之實現”[7] 。通過加強職責教育，提高了議員參政議政的意識，在邊區第二屆參議會第一次大會上參議員“以無拘束，無成見，無強制，無私情的精神，批評了政府的工作，指出了政府許多的缺點。”[8]

3.具體指導幫助參議員提出符合要求的高質量議案

提出議案是參議員受人民委托行使權力、履行職責發揮作用的重要途徑。中共和邊區參議會對參議員如何提出高質量的議案進行了具體的指導。

邊區第一屆參議會大會通過了12件重要提案。為調動議員提交議案的積極性，第二屆參議會第一次大會通過的《陜甘寧邊區參議會會議規程》，要求“凡參議員及邊區之民眾，文化、學術各團體，均得提出提案于參議會”。并對議案的規范提出了要求，“凡議案應以書面為之，詳具議題，理由及辦法。經參議員五人之連署提出之。”[9]第二屆參議會第一次大會通過了400余件具體的提案，這些提案關聯到邊區政治、軍事、財政、經濟、文化、教育、法律、社會、民運等諸多內容，顯示了參議員及各團體參政議政的熱情和積極性。但是，由于缺乏指導，提案“未能集中在幾個中心問題上布置，展開討論，以致提案多而亂，浪費時間精力”[10]。

為提高議案質量，在邊區第三屆參議會第一次大會召開之前，中共西北局給各級黨組織發出通知，提出“鑒于去年大會提案多而不精”的狀況，要求“各縣應好好準備提案，擇幾個中心的提案，收集充分材料（有實例說明），提出具體辦法（不只是原則的）”。提案“要能反映多數的下層意見，要在議員小組或常駐會上民主討論（不是黨包辦）。”[11]《解放日報》也發表社論，就如何提出提案提出了具體的指導意見，提出“大會的提案，應該是大的，有原則性的”，“不要提得太零碎。要根據事實，切合老百姓需要的提案，通過了，便能按著行得通”。對那些“標語式的提案，或陳義過高為現政府力所不能及的提案”，“不要隨便通過” ，“一切議案，一定要經小組及大會詳細研究，使得議員代表真能了解透徹，印象甚深。因此，提案不要多”。否則的話，“議員們精神來不及，分散了他們的注意力，反而連重要的議案內容都不能記清。”[12]

由于對議員提出議案作了具體的指導，在邊區第三屆參議會第一次大會上，議員們不僅對政府工作報告都作了審慎周詳的討論，而且“對于自己的每一提案，亦采取十分認真的態度，分別輕重緩急、斟酌具體情況，探討出切實的辦法，務期一定能夠實行。”[13]提出具體切實可行的議案，有利于增強參議會和政府的權威。

二、注重提高參議會會議質量，充分發揮其效能 參議會大會，是參議員代表人民行使權力的最重要、最集中、最權威的形式，會議質量的高低，影響著參議會職能的發揮。

1.提前公布審議議題，提高審議質量

1944年7月，陜甘寧邊區參議會常駐會第十二次會議暨邊區政府委員會第五次會議聯席會議作出了《關于召開邊區第二屆參議會第二次大會的決定》，并將這一決定首次公開刊載在《解放日報》上，在《決定》中詳細列出了第二屆參議會第二次大會所要討論的4個問題及理由，即團結與民主問題、軍事問題、邊區經濟文化建設問題、選舉問題。《決定》號召各參議員及各參議會，各抗日團體，各勞動英雄，在事先發動熱烈的討論，“準備意見，以便屆時反映于參議會，作出有利于增強團結抗戰與發展邊區各項建設之決議。”[14]提前公布審議議題，有利于參議員圍繞議題開展廣泛深入的調查研究，了解人民群眾的愿望和要求，在審議過程中更好地反映和代表人民群眾的意志和利益。

2. 注重保障非黨議員和群眾議員發言權

參議會能否充分發揚民主，代表能否暢所欲言，決定著大會的質量。為提高會議討論質量，中國共產黨和邊區參議會突出強調了以下兩點：

要保障非黨參議員的發言權。邊區參議會在第二屆換屆選舉時實行了“三三制”原則，黨員議員只占了三分之一，所以如何讓非黨議員充分行使權利，發表自己的意見，非常關鍵。在第二屆參議會第一次大會開幕時，毛澤東在會上發表演說，即要求“共產黨員必須傾聽黨外人士的意見，給別人以說話的機會”，加強和黨外人士的民主合作[15]。但在整個會議期間，“極大多數黨員不善于與黨外人士實行民主合作，處處表示自以為是，盛氣凌人，不愿傾聽別人意見，無論在小組會上或大會上，不會啟發別人說話，甚至不讓別人說話，自己長篇大論占去全部會議時間，使非黨人士感覺是在上課，是在聽訓。”[16]為避免類似情況再次發生，林伯渠在關于陜甘寧邊區第三屆參議會的籌備講話中，要求參議會中的共產黨員“與非黨人士團結合作的方法要采取誠懇的態度，要和非黨參議員好好地商討，各種問題要避免那種擺老資格的態度”。對參議會上非黨參議員的批評，“應該采取歡迎的態度，不應掣肘他，而要啟發他，幫助他，在參議員分組討論的時候，要他們有話說，假使兩百人只有政府工作報告和黨員講話，非黨員就不講話，那像什么呢？”[17]

要給予群眾議員更多的發言機會，保障弱勢議員的表達權。在參議會中，由于官員議員自身地位的優勢，他們往往掌握著話語權，而群眾議員的發言機會就顯得比較少，不利于各方意見的充分表達，為此，《解放日報》發表社論，要求在邊區第二屆第二次大會上“不讓小組會及大會上的發言人多數屬于官方的干部及少數名流人物，而要使得純百姓議員代表無話不說無意見不講，一變去年干部發言占多數的偏向。”[18]給議員平等的“話語權”，是尊重議員地位、肯定議員權利的體現。這有利于調動群眾議員的積極性，政府得到更多真實情況的反映，從而提高大會審議質量。

3. 立法保障參議員的發言免責權

切實保障議員的言論自由權，有利于議員去除后顧之憂，知無不言，言無不盡，充分履行職責，提高議政效果。邊區參議會在制定的《陜甘寧邊區各級參議會組織條例》中即規定，各級參議會議員在議會中之言論及決議，對外不負責任。第二屆參議會第一次大會修正的《各級參議會組織條例》，又增加規定，各級參議員在任期內，除現行犯外，非經各級參議會或常駐委員會之許可，不得逮捕或罷免。這次大會通過的《陜甘寧邊區參議會會議規程》也同樣作出規定，參議員在會議內得自由發表言論，不受任何限制。

為加強對政府的監督，參議會明確規定了議員對政府工作報告有詢問權。《陜甘寧邊區參議會會議規程》規定，“凡參議員對于政府工作報告，均有詢問權，詢問時以書面或口頭為之，由大會主席團同志主管機關負責人定期答復之，如認為答復不滿意時，可再提出詢問。”[19]

4.明確發言規則，提高議事效率

《陜甘寧邊區參議會會議規程》規定，“參議員對于議事日程所列之議題，欲發言時，應先將其編定之番號以書面或口頭通知主席團，至其發言之先后，由主席團收到通知之順序決定之”，“除報告外，一般發言不得超過15分鐘，在同一議案，一人發言不得超過兩次”，“關于提案之說明、質疑、答復及討論，超過規定之時間者，主席得終止之；但經大會多數同意者，得延長之”[20]。通過規范發言順序和發言時間，可以提高議事效率。

三、注重加強常駐會自身建設，發揮常駐會的作用

由于時局的影響，參議會很難做到按期開會，因此，充分發揮常駐會的作用就特別迫切和重要。常駐會建立后，要做些什么及怎么做，是一個全新的問題。常駐會對此非常重視，邊區第二屆參議會常駐委員會從1941年11月至1942年5月召開了6次常駐會，其中兩次即專門討論邊區、縣常駐會及鄉市參議會怎樣開展工作，縣參議會怎樣工作的問題。1942年5月邊區參議會舉行第六次常駐會會議，謝覺哉又闡述了參議會及常駐會的工作問題。

1. 設立常駐委員會，明確其性質和職權

陜甘寧邊區第一屆參議會制定了《陜甘寧邊區各級參議會組織條例》，雖然規定各級參議會由參議員選出常駐議員，在參議會休會期間處理會內一切日常事務，但常駐會并沒有隨之設立起來，組織機構的不健全，嚴重影響了參議會職能的發揮，沒有常駐會的經常監督,大會通過的議案行政機關是否執行,如果已經執行,效果如何?都不清楚。政府“盡管事情做得好，不過是‘明主而已，不是我們要的‘民主。”[21] 1940年6月邊區參議會開始設立常駐會。副議長謝覺哉闡明了常駐會的性質，指出：“常駐委員會是參議會閉會期間的唯一民意機關。”它對參議會負責，“代表參議會完成其議事管事的工作。”[22]

由于缺乏經驗，邊區第一屆參議會制定的《陜甘寧邊區各級參議會組織條例》并未對常駐會的職權作出規定，第二屆參議會第一次大會制定的《各級參議會組織條例》對此作了規定，指出，邊區及縣（或等于縣的市）參議會常駐委員會，在休會期間，除處理常駐日常事務外，并有下列各職權，即監督同級政府對參議會議決案之執行；聽取同級政府之按期工作報告；向同級政府提出建議與詢問；派代表出席同級政府委員會會議；必要時決定召集參議會臨時會議。

2. 要求常駐會應加強和各級參議會及參議員的聯系溝通

為避免常駐會“坐而論道”，脫離民眾，常駐會非常重視加強和參議員的聯系溝通。

成立議員小組。提出“參議會及常駐會的組織，應該有點變更”。主張“每縣的邊區參議員應組成小組，兩個月會商一次，匯集意見，送邊參常駐會審議，轉達政府”。“這不僅為著時局緊張，減少勞費，而是使得參議員經常和人民聯系，使得常駐會經常和各參議員聯系，使得召集的大會或代表會更有準備和更有效果。”[23]

建立常駐會向非常駐議員報告工作制度。提出常駐會應每隔3個月或半年，要進行工作總結，報告給各非常駐議員，非常駐議員來信，常駐會必須做出答復，并催促非常駐議員經常給常駐會寫信，加強信息的溝通。強調各級參議會或常駐會要經常取得聯系，邊區常駐委員可分工到各縣各區鄉出席各級參議會，指導并了解人民生活情況及其要求，“這樣，一方面：常駐會經常有新的人民意見反映；另一方面，各級參議會或常駐會互相了解工作，能取得幫助和改進的效果。” [24]

組織參議員進行考察。為加強參議員對信息的了解，加強監督，提出常駐會可吸收一些參議員組織考察團，到各縣各鄉去考察工作，了解人民實情，了解政府工作實施的效力。

由于邊區參議會重視發揮常駐會的建設和作用，邊區第二屆參議會常駐會發揮了積極的作用，每周的政務會議，都派常駐議員參加，“政府重要條例，都送經常駐會審核同意，以草案頒行”，“常駐會建議及反映人民的意見，政府無不迅予辦理。”[25]

3. 要求加強常駐會組織建設，充實人員

為保證常駐會工作的正常開展，謝覺哉提出常駐會不僅要有獨立機關，而且“至少須有一個以上不兼職的常駐議員”，除此之外，“會內應有辦事的職員，可能的話，須請專門人才，幫助常駐議員做各種研究與調查工作”[26]。設置專職常駐議員，能保證他們專心致志、集中精力地做好參議會工作，更好地發揮常駐會的功能，也有利于提高參議會的地位，而專門人才的加入也有助于提高常駐會議事質量。

四、精減參議員數量，體現民主與效率的統一

代表機構的廣泛性關系到代表機構的民主性，但代表數量多少是有限度的。這個限度的原則就是必須便于召開會議、充分討論問題和決定問題。如果代表人數多得不便于開會討論、決定問題時，那代表的廣泛性和民主性的意義也就失去了。因此，議員數量的合理化是代議機構自身建設的重要一環。

由于經驗不足，陜甘寧邊區在1937年11月選舉邊區參議會“議員數達五百有奇”[27]。在邊區第一屆參議會上當選為副議長的高自立1938年9月撰文在檢討各級議會沒有建立經常的議會工作的原因時，把“議員數量太多了，使之難于召集法定人數開會”歸之為一個重要原因，他提出，“必須把議員與居民的對比數擴大，在目前情況下， 最大的縣，議員數量不必超過一百名，區的議員不必超過五十名，這不僅更能發揮每個議員的作用，而且流動性亦可減少。”[28]

1938年9月邊區政府考慮到“因參加前方抗戰，事實上不能到會者有之，因他種原因流動或出缺而不能到會者有之，若依原有議員召集會議，誠恐到會者不足法定人數，為了消除是項顧慮起見，特決定舉行復選，由原有議員開復選會議，復選半數為出席邊區議會之議員。”[29]即把參加邊區第一屆參議會的議員由500余人縮減為250余人。

邊區第一屆參議會通過的《陜甘寧邊區選舉條例》規定，邊區參議會，每居民五千人得選舉議員一人。邊區第二屆參議會第一次大會修正的《邊區各級參議會選舉條例》規定，邊區參議會每達居民八千人得選舉議員一人。選舉出席陜甘寧邊區第二屆參議會議員有251人。但這些議員數量也給會議的召集帶來困難，謝覺哉在邊區第二屆參議會第二次大會上的報告中提出，“為使選舉辦理得更好，提議選舉條例酌加修改。例如各級參議會議員名額，應當減少，便于開會。過去許多參議會未能如期開會，議員名額太多，是其一個原因。”[30]第二屆參議會第二次大會又修正了《陜甘寧邊區各級參議會選舉條例》，大幅度提高了居民數和議員的比例，把邊區參議會議員的選舉名額比例規定為，不滿二萬人的縣市，選舉參議員二名，二萬人以上的縣市，每增加居民二萬人，增選議員一名。根據此規定，選舉出席第三屆參議會的議員有正式議員135人，候補參議員35人。各級參議會參議員數量都大大地減少了。

總之，由于歷史條件的限制，陜甘寧邊區參議會提出的加強自身建設的一些主張并沒有落實到位，更沒有制度化、規范化。雖然如此，我們并不能苛求前人，邊區參議會加強自身建設的努力和探索，對今天完善人大制度，發展人民民主仍有著重大的借鑒意義。

參考文獻：

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[15]《毛澤東選集》（第3卷），人民出版社1966年版，第767頁。

（作者系中共上海市閘北區委黨校副教授、博士）