弱勢群體社會保障問題略談

羅云峰

建立和健全社會保障制度，努力做好弱勢群體的扶持工作，是確保社會穩定、經濟發展的基本措施，是實現社會主義公平、正義的根本體現，是構建和諧社會、全面建設小康社會的有力保證，它需要得到全社會的理解關心與支持。

一、弱勢群體分類與特點

弱勢群體是一個相對的概念，它是指一個國家或地區在一定的歷史時期形成的社會結構中參與社會生產和分配的能力較弱、經濟收入較少、政治上話語能力較的社會階層。

弱勢群體一般可分為兩類：生理性弱勢群體和社會性弱勢群體。前者淪為弱勢群體，有著明顯的生理原因，如年齡、疾病等；后者則基本上是社會原因造成的，如下崗、失業、受到不公正的排斥等。從我國弱勢群體的整體情況看，主體是社會性弱勢群體，主要是由社會轉型造成的。現階段我國弱勢群體的具體構成大體上說，包括兒童、老年人、殘疾人、精神病患者、失業者、貧困者、下崗職工、天災人禍的受害者、農民工、非正規就業者以及在勞動關系中處于弱勢地位的人群。

我國弱勢群體整體上具有以下主要特征：

1、弱勢群體主體的社會性。即主要是由于社會原因導致其陷入弱勢地位，如下崗、失業、受排擠等，它已成為一個較大的社會問題，因此應當側重從全社會支持的角度考慮問題。

2、現有弱勢群體中的很多人是在原體制下作出了貢獻的人。特別是一些早年退休者和國有集體企業的失業、下崗職工，社會應當考慮對其實施補償。

3、目前弱勢群體是社會分工加劇的情況下出現的，很多人有較強的相對剝奪感。改革開放30年來，我國人民的整體生活水平是提高了，但是地區之間、群體之間發展很不平衡，我國已由改革前的平均主義盛行的社會轉變了一個收分配差距較大的社會，一些人相對社會地位下降了，引發了比較嚴重的相對剝奪感，必須引起我們高度重視。

4、目前的金融危機和經濟全球化進程對我國弱勢群體造成更加不利的影響，并且可能使弱勢群體的規模繼續擴大。當今全球經濟一體化的進程中，那些接近資本、接近權力或者受過良好教育的強勢群體有可能得到更多利益，而普通勞動者不僅獲得機會少，福利降低，成為全球化成本的受害者。

5、目前我國對弱勢群體的支持還很有限，難以有效地改變其弱勢地位。由于我國還是一個發展中國家，經濟發展水平不高，發展經濟的壓力比較大，導致實際工作中對于弱勢群體的保護和支持力度不夠，制度建設相對滯后，保障措施跟不上。

6、弱勢群體是一個相對的概念，不同歷史時期、不同社會制度、不同的社會經濟水平都有弱勢群體的存在，所以對弱勢群體的保護力度要與當時的社會經濟條件相一致。

二、我國弱勢群體社會保障現狀

30年來，我國經濟社會面貌發生了巨大變化，人均GDP翻了兩番多，人民生活水平大幅度提高，同時，由于經濟社會發展總體水平仍然較低，地區發展不平衡，城鄉二元結構特征比較明顯，我國還有相當一部分群體收入很低或者基本沒有收入，缺乏最低生活保障。據國務院扶貧辦統計，截至2006年，我國有5700萬農村人口年人均收入不足683元（絕對貧困線）。近年來，隨著工業化和城市化進程的不斷推進，我國每年新增數百萬失地農民，歷年累計數約5000萬人。由于很多失地農民缺乏必要的謀生技能，加之征地補償中存在一些不公正現象，他們一旦失去土地立即成為種田無地、就業無崗、社保無份的三無人群，生活陷入困境，成為新的弱勢群體。20世紀90年代末以來的國有企業改革和結構調整，至今已向社會釋放出約3000萬職工。目前，包括困難、下崗、失業人員等在內的城市低保對象約2200萬人。此外，1億多進城農民工的基本權利維護和社會保障問題也迫切需要尋求解決之道（以上數據有重合）。可見，我國弱勢群體規模非常龐大，保障弱勢群體的任務還很繁重。如果不能采取有效措施解決這些弱勢群體的社會保障問題，使他們有業可就、老有所養、病有所醫、貧有所濟，必然會影響到我國社會穩定和經濟的發展。

近年來，盡管我國對弱勢群體保護方面已經做了限多工作，但社會保障制度還存在許多問題與不足，主要表現為：

一是城市困難群體和大多數農村居民的基本醫療缺乏保障，醫療保障制度的缺失使得他們無法負擔疾病費用，形成因貧致病和因病致貧的惡性循環。我國醫療衛生資源的分配及不平衡，目前，城鎮社區醫療和新型農村合作醫療受籌資水平限制，報銷比例偏低，還需進一步推廣。

二是相對于城市困難群體和大多數農村居民來說，高等教育的階段的大額開支，使其子女難以接受高等教育，而受教育不足又容易產生新的弱勢群體。

三是進城農民工的合法權利無法得到有效保障，且難以納入城鎮社會保險體系。

四是缺乏對貧困農民家庭的制度化、規范化、長期化救助辦法，傳統的定量救濟工作力度有限，有些農村貧困人口的溫飽問題沒有得到解決。

五是失地農民的就業和社會保障問題沒有系統的解決辦法。

三、加強弱勢群體社會保障的幾點建議

1、加大對社會保障的資金投入。首先應建立固定的財政撥款制度，隨著我國經濟實力和國家財力的逐步增強，政府要把解決弱勢群體的社會保障問題放在經濟社會發展更加突出的位置，明確財政預算中的社會保障投入比重，并明確相應的增長機制，強化征繳管理，提高基金收繳率。其次是要明確界定企業的責任，新型社會保險制度應當按照一個統一的費率標準向企業征收社會保險費，包括企業應當承擔的基本養老費、失業保險費、醫療保險費、工傷保險費、生育保險費等。三是要落實個人承擔的責任，要讓勞動者分擔相應的社會保險費，比如征收個人社會保險費。此外，還可以通過完善個人所得稅、利息稅及制定遺產稅、贈與稅、特別消費稅等措施來適度調節國民收入分配，讓先富起來的人更多地分擔一些社會保障責任。四是要引導社會各界分擔相應的責任。

2、盡快完善弱勢群體社會保險體系。一是失業保險制度。凡因下崗、畢業、轉業未能及時就業以及其他原因處于失業狀態的，可在規定的時間段領取相應的失業保險金。二是醫療保險制度。政府要投入一筆專項資金為弱勢群體解決醫療保障問題，同時還可指定一些醫院作為弱勢群體看病的專門醫院或科室，以緩解或最終解決他們看病貴、看病難的問題；三是養老保險制度。隨著我國經濟發展，政府可應逐步提高弱勢群體的養老金標準，以解決他們的后顧之憂了；四是教育保險制度。政府可設立教育基金、教育保險金，專門用于資助弱勢群體及其子女上學問題。五是建立和完善住房保障制度。政府應在全國范圍內開展廉租房建設，對中低收入家庭尤其是弱勢群體實行住房租金減免等優惠政策。

3、加快建立綜合性的社會救助體系。社會救助是國家和社會依照法定程序和標準，向由于種種原因陷入生存危機的社會成員提供最低生活保障，并幫助他們緩解和克服貧困，維持社會的秩序。我國目前的社會保障制度存在負擔重、城鄉過大的保障差別對待等問題，即便是最低生活保障制度，所解決的只是根據當地消費水平確定的最低營養需求問題，而事實上，相當多的貧困人口需要的是一個綜合性的社會救助體系。因此，這一體系主要包括以下內容：一是進一步完善最低生活保障制度；地方政府要按照當地居民的平均生活水準，并考慮物價指數以及其它因素，確定本地的生活費標準，對未達到標準政府給與差額補貼；二是建立貧困人口疾病醫療救助制度，三是制定貧困家庭子女有義務教育機會均等的相關政策；其次針對遭天災人禍的貧困人口，還有必要建立緊急救助機制。其資金來源途徑主要通過：一是政府提高社會保障基金在財政預算支出中的比例；二是擴大彩票發行，補充社會保障基金的不足；三是可通過個人、單位捐贈以及社會募捐等形勢籌集社會保障專項基金。

4、大力加強農村社會保障制度建設，并重視農民工等流動人口的權益。據統計，我國目前貧困群體的總規模約在1億人口左右，其中農村占8000萬。以農民工為主體的城市流動人口達1億多人，但城市農民工完全處在城市的社會保障網絡之外。他們的共同特點是流動性強、非正規就業者在社會保障需求方面存在較大差異。因此，有必要對流動人口采取分類分層的辦法，才能逐漸有效地保障這部分弱勢群體的生活權益。在此背景下，要真正保護農村居民中的弱勢人口并促使絕大多數農村居民免于淪為弱勢群體，就有必要積極推進農村社會保障制度建設。一是進一步做好對貧困農民的基本生活保障工作。二是加快推進新型農村合作醫療制度建設。三是逐步建立農村養老保險制度。對農民工，首先應保障他們獲得相當于自己勞動價值的工資收入，并保證及時足額到位。此外應該盡快將可能多的農民工納入城鎮工傷保險，解決他們在工作中遭受事故傷害或者患職業病時的醫療救治和經濟補償問題。

5、加強弱勢群體的基礎教育、職業教育和技能培訓。通過法律的保護和國家政策的支持，使弱勢群體尤其是使他們的子女能夠享受和他人一樣的教育資源，以爭取擺脫自身的弱勢地位，贏得更好的發展機會，具體可從以下兩方面著手：一是為弱勢群體創造各種職業學習機會。政府應加大實施知識富民的力度，建立貧困地區農民享受真正的義務職業教育制度，圍繞農業和農村產業結構的戰略性調整，以實用技術培訓為重點，增強農村勞動力掌握和運用先進實用知識的能力；加大對貧困地區財政支付轉移力度，并應用于農村的基礎教育、基礎衛生和基礎電信服務方面。二是加強下崗職工的創業培訓，提高再就業能力。首先要增加貧困群體再就業培訓支出，以加強免費培訓城市貧困無業人員，提高再就業能力；其次在挖掘就業機會的同時，做好對貧困勞動者的職業指導；另外還可設立政府基金，實行小額貸款擔保，幫助其獲得小額創業貸款，從而最終走上脫貧致富之路。

6、重視對弱視群體的立法保護。法律是弱勢群體權益得以保障的根本所在，應該從立法、執法、普法及法律援助等多角度入手，為弱勢群體鑄就剛性的權益保障網。尤其是政府要帶頭杜絕在保障合法權益方面的“行政不作為”現象，要積極組織公益性普法講座，強化弱勢人員的法律意識尤其是訴訟意識，引導和鼓勵弱勢人員運用武器保障自己的正當權益。要大力加強有關弱勢群體利益的立法建設，要盡快制定《弱勢群體權益保障法》，進一步充實和完善《勞動法》、《社會保障法》等相關法律內容，以體現對弱勢群體利益的維護和保障。地方各級人大也要加強這方面的配套法規建設，切實維護好弱勢群體在經濟、政治、文化和社會等各方面的權益。