黑龍江省伊春林區林權制度改革的探討

宋寶金　藺成軍

摘要：本文通過現國有伊春林區林權制度執行中存在的問題，提出避免國有林區林權制度改革中國有資產的流失的思路和方法，保障林權所有者的收益權，建立健全森林資源資產評估體系。以此推動國有林區林權制度改革。

關鍵詞：國有林區；林權制度； 森林資源資產；森林資源資產評估

1國有林區林業產權制度的基本情況

國有林區林權制度建立始于20世紀50年代。為了滿足國民經濟的原始積累和工業基礎建設的需求，國家在黑龍江省伊春林區先后建立了以木材生產為主的全民所有制森工企業（林業局），經營和管理范圍按國家計委批準的建局計劃任務書和總體設計確定。國家依法實行森林、林木和林地登記發證制度。依法登記的森林、林木和林地受法律保護，任何單位和個不得侵犯。1989年國務院授權林業部（現國家林業局）為黑龍江省森工林區40個林業局和直屬森林經營單位核發了《國有林權證》。

森林資源是國有林區全部資產的主體，國有林區產權制度即為林權制度。林權是林業政策的核心，改革和完善伊春國有林區現行的林權制度是非常必要的。

2國有林區產權制度執行情況及存在的問題

2.1產權制度執行情況

國有林區產權制度執行情況分為3個階段，每個階段都有明顯的時代特征。

第一個階段，建局初期至20世紀80年代末計劃經濟時期。社會資源配置以政府為中心，政府對森林、林木、林地具有壟斷性支配權和收益的分配權，產權主體、經營主體明確。國家制定的國有林區經營方針明確，以采伐木材來支持國民經濟的基礎建設，用計劃控制木材產量、生產成本，以計劃控制木材價格、木材調撥來進行收益分配。這一時期的后果是國有林區森林資源極度消耗，森林質量嚴重下降，森林資源銳減，森林的功能大幅度退化。到這一時期末我省森工林區近半數林業局已無可采蓄積，森工林區陷入資源、經濟、社會危困之中。這時期的產權主體清晰，所有權、經營權明確，收益分配權由國家調控，國家以計劃價格、調撥木材完成國有林區的收益分配。

第二個階段，20世紀80年代末至20世紀末。隨著計劃經濟向市場經濟過渡和國有林區企業的改革，舊的格局正在打破，新的機制沒有建立，政策不完善，監督機制殘缺，國有林區森林資源危機、經濟危困、社會矛盾突出。企業在經營過程中不自覺地行使了產權主體的權利，自管自營，使現實經營中的產權主體模糊。為了緩解矛盾，穩定林區經濟，企業加重了對森林資源的采伐。同時，國有林區亂砍濫伐嚴重，毀林開荒、亂占林地現象層出不窮，人工造林質量問題突出，林相殘破，森林資源資產嚴重流失。森工企業在現實中成為所有權的執行者，集經營權、管理權、所有權為一體。以國家為主體的產權成為虛置產權。

第三個階段，從20世紀末開始。伊春林區可采森林資源近乎枯竭，森林的生態功能大幅度降低，水土流失嚴重，生態平衡遭破壞。國家開始調整林業的經營方針，國有林區正經歷著一場由以木材生產為主向以生態建設為主的轉變。天然林資源保護工程的實施極大地改變了國有林區經濟社會狀況。國家加大對林業的投入，國有林區進入一個快速發展時期。盛世興林，林業建設正面臨極好的發展機遇，給關心林業、愛護林業的社會各經營主體和個人以極大的希望和熱情。由于產權主體模糊，極大限制了社會各界投資建設現代林業的熱情，影響了現代林業建設的進度。

2.2存在問題

國有林區在實際經營過程中產權主體不清，誰來代表國家行使產權中的財產處分權和收益分配權，現實執行中很模糊。國有林區森林資源產權虛置，責任不清，難以實現國家對其進行有效的監管。沒有一個完整的產權監督、管理機構來保證國有森林資源資產經營管理的保值、增值。沒有形成有效的激勵、約束機制，后果是直接造成生產經營的低效率，森林資源資產在經營中嚴重流失。產權監督管理失控，造成森林資源過量消耗。

3伊春國有林區產權制度改革的思路

伊春國有林區在幾十年的發展過程中，為國家建設提供了大量木材，為國民經濟的發展做出了巨大貢獻，為社會的穩定和進步起到了積極作用。從產權制度的執行情況來看，伊春國有林區現產權制度已經與現代林業的發展、社會對林業的要求、建設小康社會的需要不相符。因此，必須加快林業產權制度改革，盡快建立起“產權歸屬清晰、經營主體到位、責權劃分明確、利益保障嚴格、流轉規范順暢、監督服務有效”的現代產權制度，以推動全省森工林區的生態建設、社會建設、經濟建設良性發展。

國有林區的產權制度改革，國家必須出臺相應政策和規定，規范產權制度改革的內容和程序，避免發生越權行為和國有森林資源資產的流失。

國有林區產權制度改革目標就是要增加森林資源總量，保證森林資源質量，恢復森林的多種生態功能，提高森林資源經營的效果。改革內容是：

3.1 明晰產權主體，落實經營權、管理權

在明晰產權的基礎上，打破所有制界限，放活使用權。在不改變林地用途的前提下，進一步穩定林地所有權，放活林地的使用權，提高林地的使用效率，發展林地生產力。促進林地所有權和林木所有權分離，為非公有制林業提供適宜的生存條件和發展空間。要不斷完善森林、林木、林地的所有權和使用權依法承包、租賃、轉讓、抵押、繼承、拍賣等政策。鼓勵各種社會主體投資林業建設，參與盤活國有森林資產。以商品林的林權改革為起點，建立國有林區產權制度改革的模式，把林權分散到家庭、企業、社會各方面，把社會各方面關心林業和經營林業的積極性調動起來。考慮國有林區的特殊經營環境和生態環境建設的要求，在國有林區實行“林權分散，經營集中”的政策。明確林權所有者的采伐利用權、采集利用權、景觀開發權并獲取收益的權力。獲取林權后，應采取委托經營，反向承包經營或合作經營方式，保持適度的經營規模，將經營活動集中進行。

3.2.責任劃分明確，落實收益權、補償權

明確林權所有者的權利，落實經營者的責任，保障林權所有者的收益權，這樣才能調動社會辦林業的積極性。如果在現有的稅費制度下，經營下來虧損，林權成為一種沒有收益或為負收益的權利，結果可想而知。國家要改革一些不合理的稅費政策，在國有林區建立森林生態效益補償基金核定、監督、發放、審計、管理程序和辦法，保證林權所有者的生態效益補償權。

3.3.利益保障嚴格，落實流轉、抵押、擔保權

嚴格保障林權所有者、經營者的利益，必須有效地核定森林資源總量、森林資源質量、森林資源經營效率和一定時期內森林資源資產的增量。國家應盡快制定《國有林區森林、林木、林地使用權流轉辦法》、《國有林區森林資源資產評估管理細則》等規定，保障國家和森林經營者的合法權益。

3.4.完善監督制約機制，建立健全森林資源資產評估體系

森林資源作為資產的經營目的是森林資源資產增值，同時森林資源又是核定森林生態效益補償基金的依據，因此，必須建立有效的監督管理機構對經營活動、經營結果進行監督，使林權所有者和經營者利益兼顧。在森林資源管理監督、森林資源規劃設計調查、森林資源資產經營、森林資源資產評估4個體系之間建立相互制約機制。其中森林資源管理是國有林區森林資源資產評估的主導，森林資源規劃設計調查的結果是法定依據，森林資源監督是保證，森林資源資產經營是評估對象，森林資源資產評估是中介。完善制約機制的建設，是國有林區森林資源資產在產權改革、資產經營活動中避免流失的基本條件。

建立健全森林資源資產評估體系。體系應包括：森林資源資產評估行業管理機構和森林資源資產評估機構。森林資源資產評估行業管理機構職能包括森林資源資產評估行業管理；林權變更、流轉、抵押、擔保的管理；森林資源資產評估的程序監管和評估結果的認定。森林資源資產評估機構是中介機構。伊春森林資源管理局為森林資源資產評估行業管理機關。各森林調查規劃設計院可以成為森林資源資產評估機構。

建立森林資源資產評估行業準入、退出制度；森林資源資產評估人員從業準入制度；森林資源資產評估人員定期考核制度。

森林資源資產評估體系的建立是產權制度改革的基礎，只有建立體系完整、制度嚴密、程序規范、方法科學、監督到位的森林資源資產評估體系，才能避免國有森林資源資產在產權制度改革過程中的流失。

3.5.建立有效林地流轉機制

伊春國有林區林地所有權屬于國家所有，林地流轉不可改變林地所有權性質。