大連港土地資源管理方式的轉變

賈曉薇　孫　虎

2003年4月，大連市市委、市政府決定大連港實施政企分開管理體制改革，組建大連港口管理局和大連港集團有限公司，同年5月8日，大連港集團有限公司（以下簡稱集團）正式掛牌。在新形勢下，土地資源管理工作應該如何做便成為擺在集團面前亟待解決的問題。

1港口土地基本情況與現狀

截至2009年2月底，集團擁有土地1 790 hm2，其中，一部分土地屬港口生產用地，每年能為集團帶來可觀的經濟效益；另一部分土地為引進客戶、招攬貨源無償提供給貨主使用，集團需要承擔其土地使用稅等費用；還有一部分土地為劈山填海的閑置土地。從土地使用現狀看，存在以下幾方面的問題。

（1）港口企業作為國民經濟的基礎性設施，主要體現社會效益，自身經營收益較低，資金回收期較長，而集團用地又是通過企業自身征海、征地、劈山填海形成，土地形成成本很高。

（2）受國家宏觀土地政策和企業自身發展影響，集團用地類型較多，無償劃撥、有償使用并存，以劃撥用地為主。在開展對外合資合作時均需向政府繳納巨額的土地出讓金，這就使得有意投資參股的中外企業顧慮重重，影響集團對外合作和招商引資工作。

（3）長期以來，集團土地資源雖經歷多個處室、部門管理，但始終沒有出臺相應的規章制度。

2改變土地資源管理方式

2.1通過調研考察，學習其他港口用地經驗

針對港口用地的特殊性，為更好地促進大連港發展，實現把大連建設成為東北亞國際航運中心的目標，集團對天津、南京、廈門和寧波等4個港口進行用地專項調研考察，以學習其他港口用地經驗。

通過考察發現，在用地政策問題上，各港口所在市政府十分重視和支持，并采取多種方法，有效地解決港口用地與港口發展之間的矛盾。

2.2協調市政府，確定港口土地使用方式

根據調研結果，集團適時向政府主要領導上報調研考察情況，同時，對國家現行的土地政策加以研究。目前，我國土地使用方式有2種，即無償劃撥和有償使用，其中有償使用又分為出讓、出租、授權經營和作價入股等4種形式。

（1）出讓是用地企業一次性向政府繳納土地出讓金后，國家將一定期限的土地出讓給企業使用。出讓的方式適用范圍最廣，但對企業來說，一次性支付巨額資金無疑會加重企業負擔。

（2）出租是指國家將國有土地出租給使用者使用，由使用者與縣級以上人民政府土地行政主管部門簽訂一定期限的土地租賃合同并支付租金的行為。承租人取得土地使用權后，經土地管理部門同意或根據合同約定，可將土地使用權轉租、轉讓或抵押。與出讓方式相比，承租企業按年度交付租金，經營壓力較小，但缺點是復利計息，而且還要承擔租金上漲的風險。

（3）授權經營是指國家根據需要，以一定期限的國有土地使用權授予經國務院批準設立的國家控股公司，由作為國家授權投資機構的國有獨資公司和集團公司經營管理。集團公司取得授權經營土地使用權后，在土地使用期限內，可依法將其作價出資（入股）、租賃，也可以在集團公司直屬企業、控股企業和參股企業之間轉讓，但改變用途或向集團公司以外的單位轉讓時，需經土地行政管理部門批準，并補繳土地出讓金。其適用范圍受到嚴格限制，僅限于國務院批準設立的作為國家授權投資機構的集團公司。該方式辦理手續繁雜，需要經過省國土資源廳和國家國土資源部兩級審批，難度極大。

（4）土地作價出資（入股）是將企業原需要繳納的土地出讓金作價入股，轉增企業的國有資本金后取得國有土地使用權，其優點是企業無現金支出，壓力較小。但這種方式的適用范圍受嚴格限制，主要適用于自然壟斷行業、提供重要公共產品和服務的行業、支柱產業和高新技術產業中的重要骨干企業以及承擔國家計劃內重點技術改造項目的企業。

根據對上述4種用地有償使用方式的研究，并結合其他沿海港口的經驗，在與大連市政府主管部門反復協商后，集團認為，集團用地方式以作價出資（入股）和出讓方式相結合較為有利。其理由如下：

（1）作價出資（入股）方式主要針對集團原劃撥土地。集團從征地開始到管網配套先后投入巨額資金，采用這種方式，一方面，集團能在使用期限內可依法進行轉讓、出租和抵押；另一方面，在對外進行招商引資、合資合作時，無需繳納土地出讓金。

（2）出讓方式主要針對集團近年來填海形成的土地。集團在這類用地形成時即已支付征海、回填和海域使用金等多項費用，按照相關規定，在確定土地出讓金時，可對上述費用核減后進行土地出讓。

2.3以建設東北亞航運中心為契機，進一步推進土地管理方式轉變

在確定用地管理方式后，集團以把大連建設成為重要的東北亞國際航運中心為契機，全面推進用地手續辦理。

在集團內部，經董事會批準，對集團在建工程和手續尚不完備的項目暫不列入辦理范圍，對集團多年來一直存在權屬爭議糾紛的用地，本著尊重歷史、正視現實的原則予以解決。在取得市、區土地主管部門同意后，集團正式向市政府申請辦理用地方式變更工作。

經市政府批準，集團范圍內997 hm2用地由劃撥轉變為作價出資（入股），326 hm2填海用地改為出讓。

3建章立制，使土地資源管理有章可循

為進一步推進土地資源管理方式轉變，集團制定了嚴格規范的管理制度。

（1）制定《大連港集團土地（海域）管理暫行辦法》。對集團用地管理提出要求，并針對各相關部門實際情況，明確各有關部門的管理職責、范圍和內容，使土地資源管理初見成效。

（2）制定《大連港土地轉讓、出租、抵押實施細則》。結合港口用地管理方式的轉變，制定實施細則，規范土地轉讓、出租和抵押的辦理程序及相關內容，為下一步實施土地資源管理效益最大化打下基礎。

（3）制定《大連港集團指導性地價標準》。針對集團不同地塊、不同用地種類分別制定對應的指導性地價標準，不僅滿足集團用地管理的實際需要，也為集團對外招商引資、合資合作提供技術支撐和保障。

（4）制定《大連港集團土地有償使用方案》。為使集團用地管理成本顯性化，保證集團收益，集團制定并下發該方案，為實施土地資源管理效益最大化確定原則和方向。

4向土地要效益，實現土地資源效益最大化

（1）以拉動集團吞吐量增長、吸引大客戶落戶大連港為目的，通過轉讓土地獲得現金流和收入。隨著集團“投資主體多元化、經營范圍國際化”戰略的實施，在振興東北老工業基地所帶來巨大發展機遇的影響下，一些世界著名船公司、碼頭經營人對參與大連港的經營和建設表現出極大熱情，紛紛與集團洽談合作。越來越多的貨主希望通過直接投資建設港口專用作業設施，擴大港口生產業務。這種通過對港口作業設施的合資合作吸引外來資金或貨主的直接投資方式已成為推動集團吞吐量持續增長最重要手段之一，使土地資源成為港口生產、經營和建設工作的核心資源。

考慮到土地資源對拉動集團吞吐量增長、吸引國內外重要客戶落戶大連港的重要意義，集團先后同中外運、勝獅國際、集龍等企業簽訂用地轉讓協議，獲得土地轉讓收入達2.59億元。

（2）抓住市政府土地使用稅調整契機，在全港范圍內推行土地有償使用。2007年，根據國家政策，大連市全面上調土地使用稅，集團承擔的稅費標準由每年0.5元/m2上調到6元/m2。為此，一方面，集團積極配合大連市地稅部門對全港土地面積進行測繪和普查；另一方面，結合集團下發的指導性地價標準和土地有償使用方案文件，在全港范圍內推行土地有償使用。

5結語

大連港對土地資源管理方式變更和向土地要效益這一做法，得到廣州、秦皇島和營口等港口的認同。同時，實施吸引大客戶、增加吞吐量策略后，集團已在大石化、大窯灣2期和3期等項目上有一定進展。這樣不但盤活土地資產，為港口建設提供資金保障，也為大連港發展奠定經濟基礎，實現新的效益增長點，同時確保資產的保值增值和優化配置，有效提升管理水平。

（作者賈曉薇系大連外國語學院講師；孫虎系大連港集團資產經營管理公司高級工程師、總經理助理）