農(nóng)業(yè)水價改革問題探析

艾爾肯·沙依提

摘要 對農(nóng)業(yè)水價改革中出現(xiàn)的水費計收難、收入減、末級渠系失修、水利用效益低等問題的原因及對策進行了分析和探討，以期為順利推進農(nóng)村水價改革作參考。

關(guān)鍵詞 農(nóng)田水利；水價改革；主要問題；原因；對策

中圖分類號 S27 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2009）07-0273-01

農(nóng)業(yè)水費是維系農(nóng)田水利設(shè)施正常運行，提高水資源利用效益和效率，保證農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的重要經(jīng)濟來源。表面上看，農(nóng)業(yè)水費收入減少直接的體現(xiàn)是水管單位收入減少，但本質(zhì)上卻對解決水資源緊缺、保證農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力產(chǎn)生損害，影響“三農(nóng)”問題的解決和社會主義新農(nóng)村建設(shè)宏偉目標的實現(xiàn)。農(nóng)業(yè)水價改革中出現(xiàn)了水費計收難、收入減、末級渠系損毀、水資源利用效益不高等問題已經(jīng)影響了農(nóng)田水利設(shè)施的正常運行和農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的持續(xù)提高和節(jié)約用水。

1 主要問題及影響

1.1 水費計收難，收取率下降

水費計收難、收取率下降。收入減少造成了兩大問題。一是水管單位難以生存和發(fā)展。由于大多數(shù)水管單位屬于自收自支的事業(yè)單位，職工生活和水利工程維護完全依靠收取的水費來維持。隨著水費收取率不斷降低，許多水管單位職工工資難以保障，導致職工隊伍不穩(wěn)，管理服務(wù)不到位，農(nóng)民群眾的意見很大。二是管養(yǎng)經(jīng)費嚴重不足，水利工程狀況日趨惡化。據(jù)統(tǒng)計分析，一般情況下，水費收入的70%~80%用于供養(yǎng)人員，20%~30%用于工程維修。在收入減少的情況下，水費優(yōu)先保證職工的基本生活，而用于工程維修養(yǎng)護的投入就微乎其微，導致水利工程渠系管理維護差，工程狀況下降。稅費改革以后，一些財力較好的地方政府通過財政補貼水管單位的方式，對農(nóng)業(yè)水費實行減免，農(nóng)民不再繳納農(nóng)業(yè)水費。這種做法在農(nóng)村產(chǎn)生的影響和引起的震動是很大的。不論是地方各級政府，還是農(nóng)民群眾，都希望國家出臺免收農(nóng)業(yè)水費的政策。而這對于財政收入薄弱、難以實行水費減免政策的大多數(shù)地方政府來說，工作壓力是很大的。同時，也加大了水管單位水費計收的困難。

1.2 截留挪用水費現(xiàn)象嚴重

農(nóng)村稅費改革以后，水費成為向農(nóng)民收費的唯一途徑，也成為搭車收費和截留挪用的手段。據(jù)了解，稅費改革后，基層截留、挪用水費用于彌補財政資金缺口的情況不斷出現(xiàn)，加重了群眾對農(nóng)業(yè)水價改革的誤解與不滿。灌區(qū)大多數(shù)農(nóng)民都能按時足額繳納水費，但對于縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村以種種理由截留、挪用水費的問題，水管單位缺乏必要的制約手段，從而導致水費被層層截留挪用。類似現(xiàn)象在全國其他地區(qū)也時有發(fā)生，加重了農(nóng)民的負擔，引發(fā)了群眾對農(nóng)業(yè)水價改革工作的不滿情緒。

1.3 末級渠系不配套，測量設(shè)施不完善

我國灌區(qū)末級渠系不配套，計量手段和量、測水設(shè)施不完善是普遍存在的問題，導致難以實行計量收費，許多省目前仍是通過行政手段，按耕地面積（畝）計收水費，用水多少一個樣，用和不用一個樣，喝的是大鍋水。另外，由于渠道損壞，水損大，有的尾水灌區(qū)輸水損失高達80%，一些地方將這些損失分攤給農(nóng)戶負擔，導致水費過高，由此產(chǎn)生了拒交水費的現(xiàn)象，激化了供、用水雙方矛盾。

2 原因

2.1 投入不足、欠賬太多，末級渠系不配套、損毀嚴重

水費實收率是水價改革是否取得成功的重要標志。從推進農(nóng)業(yè)水價改革的角度分析，較高的水費實收率必須具備4個基本條件：較好的工程狀況；量、測水設(shè)施配套較為完善的工程體系；讓農(nóng)民“全程參與”和“自主管理”供水的合理供水管理體制；科學的計價方式（如終端水價制、兩部制水價等）來“規(guī)范”水價秩序；較好的供水保證率和供水服務(wù)質(zhì)量讓農(nóng)民在需要的時候能“澆上水”。其中最重要的是第1個條件即“要有量、測水設(shè)施配套較為完善的工程體系”。但是，長期以來，由于投入不足，農(nóng)田水利建設(shè)欠賬太多，再加上農(nóng)村稅費改革取消“兩工”，“一事一議”的新政策難以落實和水費收入銳減，投入的運行維護經(jīng)費大幅度減少，導致末級渠系損毀率上升，工程狀況日益下降。

2.2 配套改革滯后，導致水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)不明晰，管理缺位

水管單位體制改革可以解決農(nóng)田水利設(shè)施公益性支出的補償，小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革可以充分調(diào)動廣大農(nóng)民投資投勞和社會資源投入水利設(shè)施建設(shè)的積極性，農(nóng)村供水管理體制改革可以有效引導農(nóng)民積極參與供水過程的監(jiān)督和民主管理。但是，從現(xiàn)狀看，三項體制改革進展不平衡，總體滯后于稅費改革的進程。

3 對策

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，人多地少、水資源緊缺、降雨時空分布不均、水旱災(zāi)害頻繁，這些基本國情決定了農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)與農(nóng)業(yè)水價改革在我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟社會發(fā)展中具有特殊的重要性。因此，解決問題的思路必須是“抓投入”、“抓改革”、“兩手抓，兩手都要硬”。

3.1 創(chuàng)新投入機制，加大對農(nóng)業(yè)末級渠系改造的支持

在政策上，黨和國家對農(nóng)田水利建設(shè)是非常重視的。在農(nóng)村稅費改革以后，每年的中央1號文件都把“加強農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)”作為重要工作加以布置和強調(diào)。國務(wù)院農(nóng)村稅費改革工作小組也出臺了《關(guān)于規(guī)范和引導農(nóng)民對直接受益的小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)投工投勞有關(guān)政策的意見》，對解決稅費改革后農(nóng)村“兩工”使用管理做出了明確規(guī)定。2008年中央1號文件明確提出“在搞好重大水利工程建設(shè)的同時，不斷加強農(nóng)田水利建設(shè)。繼續(xù)把大型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造作為農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投資的重點，加大配套建設(shè)田間工程，實行中央和地方共同負責，逐步擴大中央和省級小型農(nóng)田水利補助專項資金規(guī)模，切實抓好以小型灌區(qū)節(jié)水改造為重點的小型農(nóng)田水利工程建設(shè)和管理”。我國有利于農(nóng)業(yè)灌區(qū)的政策并不少，解決的思路也很清晰。關(guān)鍵在各級政府如何抓落實。從現(xiàn)狀看，創(chuàng)新投入機制是落實政策的最為有效的途徑。農(nóng)田水利設(shè)施是保證國家糧食安全的重要基礎(chǔ)，具有很強的社會公益性，應(yīng)該納入公共財政支持的范疇。在農(nóng)民普遍貧困、基層財力不強的條件下，必須加大中央財政對農(nóng)田水利設(shè)施發(fā)揮效益的關(guān)鍵環(huán)節(jié)——農(nóng)業(yè)末級渠系改造的投資與支持。這是新時期農(nóng)田水利建設(shè)必須遵循的原則。

3.2 建立適應(yīng)中國農(nóng)村實際的水利管理體制

農(nóng)村供水管理體制特別是末級渠系管理缺位是當前農(nóng)業(yè)水費滑坡的重要原因。因此，要積極組織或引導建立農(nóng)民用水者協(xié)會，規(guī)范農(nóng)民用水者協(xié)會的運作。為農(nóng)田水利基本建設(shè)和農(nóng)業(yè)水價改革提供載體，因地制宜推進末級渠系承包責任制和產(chǎn)權(quán)制度改革，激發(fā)農(nóng)民用水戶自主管理末級渠系供水事務(wù)和工程維修的積極性。只有通過推進末級渠系供水管理體制改革，才能提高末級渠系的供水服務(wù)水平，增進供水管理者與用水戶之間的溝通和理解，積極推進農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革。按照“誰投資、誰受益、誰所有”的原則，明確小型農(nóng)田水利設(shè)施的所有權(quán)，落實管護責任主體，引導社會投資，促進產(chǎn)權(quán)流動。

4 結(jié)語

以提高水費實收率為核心，繼續(xù)推進農(nóng)業(yè)水價改革，促進農(nóng)業(yè)節(jié)約用水。在逐步完善計量設(shè)施的基礎(chǔ)上，建立水量、水價、水費三公開制度，嚴禁截留、挪用和搭車收費。大力推進農(nóng)業(yè)末級渠系水價改革，規(guī)范農(nóng)業(yè)末級渠系水價秩序，制定切實可行的政策和措施，逐步將農(nóng)業(yè)末級渠系水價納入政府價格管理范圍，推行農(nóng)業(yè)用水計量收費和面向農(nóng)民的終端水價制度。這是深化農(nóng)業(yè)水價改革的重要環(huán)節(jié)，也是減輕農(nóng)民不合理水費負擔的重要措施。

5 參考文獻

[1] 薛國英.農(nóng)業(yè)水價改革是促進節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展的動力[J].農(nóng)村實用科技信息，2009（2）：63.

[2] 姜文來.我國農(nóng)業(yè)水價政策的改革建議[J].資源與人居環(huán)境，2008（24）：32-33.