云和縣林權(quán)登記管理工作存在的問題及對策

許　靜　金流永

摘要 根據(jù)云和縣林權(quán)登記管理工作的實際情況，對其中存在的問題進(jìn)行分析，并提出對策，以期更好地推進(jìn)云和縣林權(quán)登記管理工作。

關(guān)鍵詞 林權(quán)登記管理；問題；對策；浙江云和

中圖分類號 F326.20 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-5739（2009）07-0259-02

林權(quán)是指森林、林木、林地等森林資源的所有權(quán)和使用權(quán)。林權(quán)證是對國家所有的和集體所有的森林、林木和林地，個人所有的林木和使用的林地，確認(rèn)所有權(quán)或者使用權(quán)，并登記造冊發(fā)放的證書。林權(quán)登記管理工作主要包括：確認(rèn)林權(quán)、核發(fā)林權(quán)證書，辦理林權(quán)核銷和權(quán)屬變更登記，建立、管理林權(quán)檔案，保護(hù)林權(quán)所有者和使用者的合法權(quán)益等。

1 云和縣林權(quán)登記管理現(xiàn)狀

云和縣地處浙西南山區(qū)、甌江上游，土地面積9.91萬公頃，人口10.9萬人，其中林業(yè)用地面積8.34萬公頃，占土地總面積的84.1%，林木總蓄積量306.7萬立方米，覆蓋率80.8%，素有“九山半水半分田”之稱，是浙江省林業(yè)重點縣。改革開放以來，云和縣林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，主要經(jīng)歷了林業(yè)“三定”、“完善”和“延包”3個發(fā)展階段。目前，云和縣共有3.92萬公頃承包到戶的責(zé)任山，統(tǒng)一延長承包期至2055年12月31日，簽訂責(zé)任承包合同16 002份，并且明確了61 031處山場的經(jīng)營管理主體。對承包到戶的責(zé)任山，全部核發(fā)“中華人民共和國林權(quán)證”；對林業(yè)“三定”時核發(fā)的“云和縣山林所有權(quán)證”、“云和縣社員自留山使用權(quán)證”，統(tǒng)一換發(fā)為“中華人民共和國林權(quán)證”。全縣換（核）發(fā)林權(quán)證33 092本，其中個人的自留山和責(zé)任山使用證29 006本、集體統(tǒng)管山和林地所有權(quán)證4 063本、國有山林權(quán)證23本。現(xiàn)在，云和縣已建立林權(quán)檔案和林權(quán)登記信息數(shù)據(jù)庫，林權(quán)檔案是山林“延包”工作過程中形成的具有保存價值的文件、圖表、聲像、數(shù)據(jù)等各種形式和載體的原始記錄，是山林“延包”工作的成果資料，也是實現(xiàn)林權(quán)依法管理的基礎(chǔ)，更是林權(quán)權(quán)利人擁有相關(guān)權(quán)利的原始材料，具有法律效力的備考價值。據(jù)統(tǒng)計，全縣共裝訂“延包”工作檔案1 790卷，分別存于縣林業(yè)局、縣檔案館、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、行政村。同時，還對登記在冊的11.544萬處山林權(quán)屬，分鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立起林權(quán)信息管理數(shù)據(jù)庫，方便于群眾查詢，初步實現(xiàn)山林權(quán)屬信息化管理，并且專門設(shè)立了林權(quán)管理中心、森林資源收儲中心、林權(quán)交易中心、森林資源資產(chǎn)調(diào)查評價服務(wù)機構(gòu)和林權(quán)抵押貸款服務(wù)窗口等森林資源流轉(zhuǎn)服務(wù)工作機構(gòu)，規(guī)范了森林資源流轉(zhuǎn)工作，有力地激發(fā)了廣大林農(nóng)保護(hù)、經(jīng)營和發(fā)展林業(yè)的生產(chǎn)積極性。同時，隨著林權(quán)登記管理工作進(jìn)一步地深入，也暴露出許多的問題。

2 存在的問題

（1）少數(shù)鄉(xiāng)村干部和群眾對林權(quán)登記管理工作認(rèn)識不到位。有少數(shù)鄉(xiāng)、村工作人員片面認(rèn)為，“延包”是林業(yè)“三定”的延續(xù)，對山林四至、面積、林種和樹種等的填寫，照抄林業(yè)“三定”或“完善”時清冊，沒有按實際情況進(jìn)一步校核，存在部分林權(quán)登記與現(xiàn)地不一致。有部分村、組干部對林權(quán)“四項”權(quán)利認(rèn)識模糊，錯將村組集體經(jīng)管的山林登記為“林地所有權(quán)”一項權(quán)利，漏登了“林地使用權(quán)”、“林木所有權(quán)”和“林木使用權(quán)”3項權(quán)利。有部分林農(nóng)權(quán)屬意識淡薄，對林權(quán)登記重要性不理解，認(rèn)為自己經(jīng)管的林地，自己不想進(jìn)行轉(zhuǎn)讓也不想抵押貸款，林木采伐還早，辦不辦林權(quán)證無所謂。這些現(xiàn)象的產(chǎn)生，主要緣于林業(yè)法律、法規(guī)和政策，特別是林權(quán)制度改革政策宣傳得不夠深入細(xì)致，致使少數(shù)基層干部和群眾對林權(quán)登記管理工作認(rèn)識不到位；另外，一直以來林權(quán)證利用價值不大（如不能抵押貸款等），也在一定程度上影響了林農(nóng)進(jìn)行林權(quán)登記的積極性。

（2）個別村組借口林權(quán)糾紛未處理，阻擾正常的林權(quán)登記發(fā)證工作。如云壇鄉(xiāng)平里行政村山錦自然村和橫欄路自然村，自20世紀(jì)70年代以來，為山林權(quán)屬問題一直糾紛不斷，山林“延包”工作中，有少數(shù)人想乘林權(quán)檔案不健全謊登集體統(tǒng)管山或糾紛山，導(dǎo)致兩自然村相互指責(zé)，造成兩自然村所有山林的權(quán)屬無法正常登記。

（3）林權(quán)流轉(zhuǎn)后的變更登記滯后問題。林業(yè)“三定”以來，林權(quán)人運用市場化手段盤活林業(yè)資產(chǎn)，林地和林木流轉(zhuǎn)不斷增加，由于缺乏專門管理機構(gòu)對森林資源流轉(zhuǎn)規(guī)范管理，及時進(jìn)行林權(quán)變更登記，致使林權(quán)流轉(zhuǎn)呈無序狀態(tài)，造成許多流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，一旦出現(xiàn)糾紛，難以認(rèn)定其合法性。

（4）林權(quán)證中沒有森林、林木、林地“四至”范圍附圖。主要是因“延包”工作時間緊，一些山場面積小、難以繪制（在1/10 000地形圖上不到1個句號），并且勘測山場繪制“四至”范圍圖業(yè)務(wù)性強，許多工作人員不會操作。

（5）新林權(quán)證頒發(fā)后，舊林權(quán)證仍在使用。頒發(fā)新林權(quán)證的同時，應(yīng)收回舊林權(quán)證。但是許多林農(nóng)借口舊林權(quán)證遺失或找不到，拒絕交回，致使新舊林權(quán)證同時存在和使用。

（6）林權(quán)登記管理辦法不夠完善，有些問題在工作中難以操作。一是林權(quán)共有人能否各自持有林權(quán)證問題。實際操作中，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是按共有人各自持有登記發(fā)證的，在每本證的注記欄中注明共有人及其份額；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是讓共有人推選代表進(jìn)行共有登記，發(fā)放1本林權(quán)證，在證本的注記欄中注明共有人及其份額。二是生態(tài)公益林能否進(jìn)行流轉(zhuǎn)問題，涉及到上位法與下位法、政策與法律的矛盾。三是自留山轉(zhuǎn)讓后是否還是自留山問題。四是林權(quán)登記機關(guān)對申請人提交的材料應(yīng)作怎樣審查的問題。

3 對策

（1）進(jìn)一步加強林權(quán)登記管理的法律、法規(guī)和政策的宣傳力度。要充分利用廣播電視、發(fā)放宣傳單、專題報道、下鄉(xiāng)開展咨詢等多種形式，把國家林權(quán)制度改革和林權(quán)登記管理的有關(guān)法律、法規(guī)和政策宣傳到每一個涉林單位或個人中，增強其林權(quán)意識，使他們切實相信權(quán)屬登記的目的是為了保護(hù)林權(quán)權(quán)利人合法權(quán)益，變“要我登記”為“我要登記”。

（2）加強林權(quán)登記機構(gòu)建設(shè)，規(guī)范林權(quán)登記管理。林權(quán)登記發(fā)證工作是一項長期性和經(jīng)常性的工作，涉及到林權(quán)確認(rèn)、林權(quán)初始登記、林權(quán)變更登記、林權(quán)抵押貸款登記備案、林權(quán)流轉(zhuǎn)招標(biāo)拍賣掛牌審查及合同備案等。要加強林權(quán)登記機構(gòu)——云和縣林權(quán)管理中心的建設(shè)，選取素質(zhì)好、業(yè)務(wù)能力強的工作人員充實到林權(quán)管理中心，把林權(quán)登記管理作為重要的日常工作來抓，確保登記發(fā)證工作經(jīng)常化、制度化、規(guī)范化。

（3）妥善解決歷史遺留問題，盡快明確林權(quán)歸屬，維護(hù)林區(qū)的社會穩(wěn)定。一是妥善解決林權(quán)流轉(zhuǎn)遺留問題，要本著“尊重歷史、尊重事實、依法依規(guī)”原則慎重處理，對于依法操作、手續(xù)完備的林權(quán)流轉(zhuǎn)行為，應(yīng)當(dāng)予以維護(hù)，依法給予變更登記；對于基本合法、確有不合理或爭議較大的林權(quán)流轉(zhuǎn)行為，要在政府主導(dǎo)下協(xié)商解決；對于暗箱操作、以權(quán)謀私、徇私舞弊、損害集體和群眾利益的林權(quán)流轉(zhuǎn)行為，要依法予以糾正，或者通過司法程序加以解決。二是妥善處理林權(quán)糾紛問題，要加大山林糾紛調(diào)處力度，加強思想教育，引導(dǎo)群眾以理性的、合法的方式表達(dá)利益訴求，從源頭上調(diào)處化解矛盾糾紛，盡快明確林權(quán)歸屬，確保社會安定穩(wěn)定。

（4）強化林權(quán)檔案管理，建立和完善林權(quán)登記信息系統(tǒng)。《物權(quán)法》規(guī)定：“不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，依照法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀模杂涊d于不動產(chǎn)登記簿時發(fā)生效力”。“不動產(chǎn)登記簿是物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù)。”要切實嚴(yán)格按照檔案管理要求，建立林權(quán)登記檔案，提高林權(quán)檔案管理科學(xué)化、信息化、現(xiàn)代化水平。要加強林權(quán)登記信息系統(tǒng)建設(shè)，實現(xiàn)林權(quán)登記發(fā)證結(jié)果的信息共享，接受公眾查詢和監(jiān)督，以適應(yīng)新形式下的林權(quán)檔案管理工作。

（5）加快林權(quán)地籍管理信息系統(tǒng)建立，實現(xiàn)林權(quán)數(shù)字化管理。對現(xiàn)已登記山場利用GPS空間定位技術(shù)進(jìn)行定位，結(jié)合森林資源二類調(diào)查數(shù)據(jù)和地理信息管理系統(tǒng)（GIS），建立林權(quán)地籍管理信息系統(tǒng)，為林權(quán)登記發(fā)證工作創(chuàng)造良好的實時監(jiān)控，做到隨時發(fā)現(xiàn)問題、及時解決問題，保證林權(quán)登記發(fā)證工作的準(zhǔn)確性，實現(xiàn)圖形數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)的一體化管理。

（6）強化林權(quán)證的法律地位，保障林權(quán)人合法權(quán)益。一是切實發(fā)揮林權(quán)證在林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動中的法律憑證作用，要把林權(quán)證與公益林補償、林地征占用、造林補助、林木采伐申請、流轉(zhuǎn)、抵押等林事管理活動緊密結(jié)合起來。二是做好新證與老證的銜接，對于已經(jīng)換（核）發(fā)新版林權(quán)證的，應(yīng)明確：以前發(fā)放的各種林權(quán)證書一律停止使用，不得作為辦理流轉(zhuǎn)、抵押、申請采伐、領(lǐng)取相關(guān)補助等林事活動的法律憑證。

（7）進(jìn)一步完善現(xiàn)有的林權(quán)登記管理制度，力求切合實際，易于操作。一是林權(quán)共有人能否各自持有林權(quán)證問題。林權(quán)證持有人是林權(quán)的權(quán)利人，林權(quán)共有人都是林權(quán)權(quán)利人，依法享有其份額內(nèi)的林權(quán)，因此可以持有相應(yīng)的林權(quán)證，但是共有人需同時申請。二是生態(tài)公益林能否進(jìn)行流轉(zhuǎn)問題。《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》規(guī)定，在明確權(quán)屬的基礎(chǔ)上，國家鼓勵森林、林木和林地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)；《中共浙江省委、浙江省人民政府關(guān)于全面推進(jìn)林業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的意見》規(guī)定，商品林和公益林只要權(quán)屬明確、不改變林地用途和性質(zhì)，其森林、林木和林地使用權(quán)都可以流轉(zhuǎn)。因此，不能限制生態(tài)公益林的轉(zhuǎn)讓。三是自留山轉(zhuǎn)讓后是否還是自留山問題。自留山是林業(yè)“三定”時劃定的歸農(nóng)戶長期無償使用的林地，并允許繼承、轉(zhuǎn)讓；但是，自留山轉(zhuǎn)讓后，對于受讓方來說，其受讓的山林不應(yīng)是自留山，因此也不應(yīng)長期地歸受讓方無償使用。四是林權(quán)登記機關(guān)對申請人提交的材料應(yīng)作怎樣審查的問題。林權(quán)登記機關(guān)是依當(dāng)事人的林權(quán)申請而進(jìn)行登記審查；林權(quán)登記機關(guān)應(yīng)對申請人提交的申請材料是否齊全進(jìn)行審查，應(yīng)對申請人提交的權(quán)屬證明材料是否合法有效和申請人是否具有申請資格進(jìn)行核對；但是，對于申請人提供申請材料的真?zhèn)涡裕謾?quán)登記機構(gòu)難以鑒別，應(yīng)明確規(guī)定由申請人對材料的真實性負(fù)責(zé)，登記機關(guān)只從形式上審查。

4 參考文獻(xiàn)

[１] 周訓(xùn)芳，謝國保，范志超.林業(yè)法學(xué)[M].北京：中國林業(yè)出版社，2004.