知識產權：中美經貿關系一大焦點因素

張凌寧

訪談嘉賓：商務部條法司知識產權處處長 陳福利

2009年4月16日，記者就中美知識產權WTO爭端案的相關問題采訪了商務部條法司知識產權處處長陳福利，他就中美知識產權爭端的背景、發展階段和美國對WTO提起該訴訟的原因及背景做了深入淺出的分析。對于廣泛爭議的“中國贏了還是輸了”的問題，陳福利充分肯定了專家組現有裁決。他說，專家組報告全面深入，此案很難簡單地以“輸贏”而論，其對中國知識產權的制度建設，乃至對WTO知識產權規則的發展必將產生深遠影響。

知識產權是美國努力維護的核心競爭力

《WTO經濟導刊》：3月20日，世貿組織爭端解決機構通過了中美知識產權ＷＴＯ爭端案專家組報告，近兩年的中美知識產權交鋒終于有了結果。事實上，中美之間有關知識產權的糾紛由來已久，美國政府似乎特別重視知識產權問題，為什么美國會緊咬知識產權問題不斷向中國政府施壓？

陳福利：美國一直緊盯知識產權相關問題，是因為知識產權問題長期以來在中美經貿關系中占據了十分重要的位置。隨著入世后改革開放的進一步深入，中國的經濟持續較快發展。單就對外貿易量來講，入世后中國每年的貿易增長達到了30%左右。中國成為了一個貿易大國，美國則一直是中國貿易出口的主要市場之一。我們知道，大量的產品進入別國市場自然會對別國的同類產品帶去競爭和沖擊。而防守的一方通過自己的比較優勢來遏制別國產品競爭、保護本國產品，這是十分正常的。對于美國而言，這個比較優勢就是知識產權。中國產品雖然出口的數量逐漸增多，但是核心的知識產權還是不足的。這樣一來，知識產權自然就成為了中美經貿關系發展中爭論的焦點。美國的商業軟件聯盟曾經就提供數據稱：如果中國的盜版量能降低10%，那么就能為美國帶來1480億美元的收入、13萬人的就業、200多億的稅收。還有數據顯示，美國的GDP中與知識產權相關的占到了一半，美國知識產權產業的價值達到了5萬億，40%的出口和知識產權有關，知識產權是美國最具有核心競爭力的領域之一。所以，美國對于知識產權的重視就是出于經濟利益的需要。

《WTO經濟導刊》：美國從自身的經濟利益出發對知識產權領域十分重視，那么它具體采取了哪些措施來保護本國知識產權核心競爭力？美國對知識產權的重視和保護對世界知識產權界帶來哪些影響？

陳福利：從美國國內來看，美國不斷地強化知識產權制度的建設。在過去幾年中，一方面優化、調整相關法案，包括《打擊假冒制成品》法案，加重了對侵犯知識產權行為的處罰力度，增強了對知識產權的保護力度。2004年，針對當前世界知識產權侵權犯罪出現的有組織、跨境的特點，美國還宣布了一項stop戰略（Strategy Targeting Organized Piracy），即“打擊有組織盜版戰略”。此外，美國還建立了國內知識產權協調機制，把從事知識產權的很多部門結合到一起進行溝通和協調。

另外一方面，美國在對外的談判機構里也強化了知識產權工作力度。比如在美國駐中國使領館機構里就增派了知識產權專員。

在這個背景下，有一點是十分值得我們注意的，那就是國際間知識產權強保護的趨勢越來越明顯。美國是知識產權強保護的主要領跑者。知識產權現在已經成為了FTA(自由貿易協定)中必不可少的章節。過去幾年中，世貿組織曾圍繞是否就“當今世界知識產權的執法水平”進行討論，形成了發達成員和發展中成員立場鮮明的對峙。由于眾多發展中成員的反對，最終沒有把它作為一個議題納入到WTO的TRIPS（《與貿易有關的知識產權協議》）談判里面。但是我們注意到，目前有幾十個發達國家正在進行一個“反假冒貿易協定”談判，他們的目標毫不諱言地來說，就是要建立或者要推動建立一個在現行的TRIPS保護水平之上的新國際準則。在APEC(亞太經合組織)圍繞知識產權執法的問題，美國也提出了許多動議。近幾年，APEC針對打擊假冒和盜版先后形成了1個倡議和6個指南。這就顯示出各個國家從其國內競爭的角度和自身利益出發，對國際現行的知識產權秩序和規則的思考，形成了一種強保護的趨勢。

中美知識產權四階段呈現出不同特點

《WTO經濟導刊》：中國在加入世界貿易組織前后，很多國際人士都注意到了中國在加強知識產權保護方面的舉措，并且高度評價了中國在知識產權方面的工作。在與美國的雙邊關系中，中國具體做了哪些努力？中美的知識產權糾紛有怎樣的特點？

陳福利：中美知識產權問題在不同階段有不同的特點，目前大致可以分為四個階段。第一階段是1989－1996年這段時間，我們把這段時間稱為大風浪時期，主要是由于在這期間中美進行了三次比較大的知識產權談判。談判的背景，是美國從它國內的法律制度中尋求對外發力的手段，希望中國在知識產權體制的建設和司法保護的事實上都能符合它的愿望。三次談判的背后都是美國國內“301”制度的運作，如美國在其年度“301”報告中將中國列入“重點國家”名單，指責中國當時知識產權保護制度的缺失，使得一些著作權問題和藥品專利問題都不能得到有效的解決。而一旦中國被列入“重點國家名單”，美國政府就必須要進行對外談判解決這些問題，否則就要采取單邊報復。在三次談判中，雙方從各自國情出發，最后達成了一致維系了中美經貿關系的繼續發展。

第二個階段是1996－2001年，是相對平和的緩沖期。因為上述3次談判使美國對中國的一些訴求得到了實現。另一方面，中國國內基于自身發展需要也開展了大量的工作。另外一個大的背景就是中國加入世界貿易組織談判， 美國對中國知識產權的關注體現在了中美關于中國入世的雙邊談判當中。中國結合TRIPS協定在知識產權方面做了大量工作，中國知識產權立法更加完善，中國還先后加入了重要的知識產權國際公約、條約。所以這段時期中美兩國關系相對平和。

另外一個原因是當時的克林頓政府承諾給予中國最惠國待遇，所以對于國會的輿論有一定的引導，使輿論站在“支持中國加入WTO大家庭”的一邊。雖然這個時期表面風平浪靜，雙邊政府之間大的知識產權糾紛和談判沒有了，但是兩國企業、權利人和使用者之間的糾紛還是持續不斷的。比如美國對中國企業的337調查呈上升趨勢，而且所占比重較大。在每年的20-30余起337調查中，針對中國的就有10-20余起，中國成為了被337調查最多的國家。

第三階段是2001-2007年這段時間，雙邊知識產權關系不斷升溫。2001-2003年間，隨著加入WTO，中國對知識產權和其他與WTO相關的法規進行了大規模的清理，我們快速建立了與WTO規則相統一協調的、與國內發展相適應的、具有中國特色的知識產權法律體系。使中國國內現行的知識產權法律體系和國際規則的對接實現了較好地統一。這也使世界對此給予了高度的評價。但是另一方面，我剛才提到過的，中國入世后貿易發展迅速，“made in china”的貨品源源不斷地輸向全球各地，尤其是美國，實現了中國對美國巨大的貿易順差。這就使美國不斷將逆差的擴大歸因于知識產權。為處理好相關知識產權問題，雙方一直都是抱著積極磋商、解決的態度。2004年第15屆中美商貿聯合會設立了專門的中美知識產權工作組，從此，雙方在知識產權領域的交往有了一個固定的機制。在2004、2005、2006三年間，圍繞雙方感興趣的知識產權話題，中美開展了大量的交往，其間也有一些非常成功的合作，解決了大量的問題。可以說，這個機制是卓有成效的。

而當時在國內，隨著經濟的發展，中國也越來越意識到知識產權的發展是自身發展的一種需要，保護知識產權已成為中國經濟自身發展的內生原動力。這段時期，中國提出了建立“創新型”國家的戰略目標，設立了國家保護知識產權工作組，又開始了國家知識產權戰略制定工作，全面加強了中國知識產權工作。2004年至2007年中美知識產權關系的升溫，就好的方面而言，主要表現為，雙方知識產權交往頻繁，工作成效明顯，合作熱度上升；但另一方面，在合作中，雙方矛盾也在不斷積攢，并逐步沸騰，最終導致不可調和，于是，迎來了中美知識產權關系的第四階段，即2007年4月至2009年3月的中美知識產權WTO訴訟期。

矛盾不可調和 中國“奉陪到底”

《WTO經濟導刊》：既然中國在知識產權上做出了諸多努力，而且中美雙方還建立了專門的知識產權磋商機制，為什么最后在知識產權問題上會形成雙方無法調和的矛盾，最后走向WTO訴訟？

陳福利：美國對中國知識產權的關注也是根據不同時期發生變化的。原來美國更關注制度建設，現在中國的制度建設起來了，它又開始把注意力轉到執法上面來。但制度和執法的發展要和我們的發展階段相適應，是不可能一蹴而就的。而美國則急于要求中國滿足它的要求。最明顯的是2006年美國的“301”報告，中國依然是該報告所占篇幅最大的關注對象。其中，美國認為中國知識產權侵權水平居高不下。美國通過業界提供的數據，指責中國的侵權盜版率達到了90%以上。同時也拿來了海關的統計數據，稱中國涉嫌侵犯知識產權的貨物占其查扣的來自全球的侵權貨物的一半以上。同時，美國還認為中國現行的執法體制是有問題的，而中國執法體制的最大特點就是雙軌制，也就是行政執法和司法保護并行運作。而且行政執法的時間短、花費少，國外權利人通過這個途徑解決了很多問題。但美國卻認為，中國現行的知識產權行政執法是沒有牙齒的老虎，威懾力不夠，需要加大刑事司法力度，從而增加執法威懾力。他希望中國對知識產權法律制度進一步做些改進，比如刑事處罰的門檻要降低。事實上，你可以看到美國所認為的中國存在的問題之間存在著一定的因果關系：侵權水平居高不下就是執法不力導致的。為什么會執法不力呢？就是因為現在執法的依據還不完善。

為此，美國提出了很多要求，其中，就刑事保護而言，雖然2007年中國新的司法解釋明顯降低了侵犯著作權的數量門檻，違法復制品數量門檻由2004年的1000張降到500張，但是美國認為還是不夠，應當繼續降低。

美國對中國的關注越來越傾向于體制性東西和基本法律層面的東西。而這些對于當前我們國家發展的階段來講，是適合中國國情的。所以在這種情況下，雙方的矛盾越來越不可調和。由于這些不可調和的分歧，最后走向了WTO訴訟，有其必然性。

《WTO經濟導刊》：在美國提起訴訟之前，雙方有沒有試圖通過協商來解決上述問題？

陳福利：當然，為了避免訴訟，雙方在雙邊領域還是做了許多溝通。2007年4月美國提起WTO磋商請求前，中美圍繞知識產權問題開展了密集的磋商。甚至在2007年的1、2月雙方多次通過電話視頻會議、信件等多種形式進行溝通。美國起初列舉了29個具體的關注點，后來濃縮到8個方面關注。美國要求中國就這些問題達成一攬子協議，稱這是避免WTO訴訟的惟一的途徑，而且時間上要求在3月份之前達成協議。現在來看，在WTO訴訟的問題上，美國可以說是醞釀已久的。美國要求雙邊在3月底之前要達成協議，而4月10日就提起了訴訟。從這個時間點上看，說明美國之前就已經在準備訴訟。美國政府在當時面臨著國會和業界的很多壓力，美國國會有14個議員聯名給布什總統寫信，敦促政府盡快就中美知識產權問題向WTO提起訴訟。盡管中方對于協商解決中美知識產權糾紛給予了最大的誠意和努力，但在原則問題上絕對沒有讓步。案件出來后，中國對外公開表態，對于這次訴訟會“奉陪到底”。這個案子在WTO引起了廣泛的關注，到目前為止還是WTO知識產權爭端案中第三方加入成員最多的，發達國家和發展中成員一共有12個第三方，可見WTO成員對這個案子的關注和興趣。

案件得失，自有公論

《WTO經濟導刊》：對于這個案子的結果，有兩種截然不同的看法，美國認為他們勝了，而中國以及其他一些國家的專家學者則認為是中國贏了。您怎樣看待這個案件的結果？在您看來，這個案件有怎樣的意義？

陳福利：關于這個案件究竟是誰贏誰輸，要想有個正確的判斷，就要完整地閱讀專家組報告，細細地去體會專家組的裁決，才會讀出其中的味道。此案很難簡單地說誰贏誰輸，好在雙方均沒有上訴，結果擺在那里，相信自有公論。

這個案件涉及到的法律解釋對于很多國家而言，尤其是對發展中國家來說，具有非常大的意義。TRIPS的規則其實存在一定的理解障礙，通過這次訴訟，專家組對于一些規則做出了很好的解釋。