關于構建公共服務型政府的理論思考

潘 瑩

[摘 要]改革開放30多年的經驗告訴我們,政府改革在全過程中起關鍵作用,政府職能如何變化將直接影響到我國改革開放的進程。經濟建設型政府為我國經濟的高速發展做出了不可估量的作用,但隨著市場經濟的建立表現出一定的局限性。公共服務型政府是一個具有核心競爭力的政府、民主和責任政府、法治和有效政府、為全社會提供公共產品和服務的政府。而我們應從適應市場經濟體制轉變政府管理理念、為市場主體建立平等竟爭的環境、建設陽光政府和簡化行政審批程序等多方面入手,建設一個能為國家經濟發展提供更強大動力、為全社會提供公共產品和服務、適應市場經濟體制管理理念的政府。

[關鍵詞]經濟建設型政府;公共服務型政府;改革[中圖分類號]D035.1[文獻標識碼]A [文章編號]1009-2234(2009)06-0037-03

一、構建公共服務型政府的必要性

公共服務型政府概念的提出,是現代經濟社會政府觀念認識的一個質的飛躍,具有豐富而深刻的內涵。其一,為市場經濟條件下的政府樹立了最終模式,正確界定了政府和市場的關系,即市場主導資源配置,政府只糾正“市場失靈”,提供市場無法有效解決的公共產品和公共服務。其二,公共服務型政府是與中國的執政黨和政府宗旨相一致的政府模式,政府是法治政府,嚴格依照憲法賦予的有限權力進行治理。所謂“有限權力”,就是政府的權力必須嚴格限定在為人民服務的范圍之內,除此之外,政府沒有其它任何特權和私利。其三,從社會學意義上說,公共服務型政府是實現社會公正的先決條件,由于擺脫了經濟上的利益之爭,才可以處于客觀公正的立場上,不僅保護精英階層的利益,更強調保護弱勢群體的利益。其四,從哲學意義上來說,公共服務型政府承認人民群眾是創造歷史的主體,將人民群眾作為真正的建設者,為其提供便利條件。政府的本質不在于如何指揮和命令老百姓怎么做,而是老百姓怎么做決定政府如何做好配套服務。社會主義國家的政府是實現人民主權的工具,其一切活動都圍繞為人民服務而進行。

在新的歷史條件下,建立服務型政府,是對我國政府改革和建設提出的新要求。

(一)構建服務型政府是歷史的必然選擇在經濟發展水平和市場發育程度較低的情況下,實行政府主導型市場經濟發展模式是有必要的,但是這種發展模式實際上還包含著一系列內在的矛盾和問題。在實現了經濟起飛以后,這些矛盾和問題就會越來越明顯地暴露出來。因為在這種發展模式中,政府既要培育市場,又要代替市場行使一部分配置資源的職能,而這兩者之間不可避免地存在著矛盾和沖突。政府利用行政力量干預資源配置過程,必然會扭曲價格機制,限制市場競爭,抑制民間的積極性和創造性;另一方面還會滋生腐敗和道德風險,而且政府對企業過多的保護還會使其盲目擴張,導致效率下降,難以承受競爭壓力等問題。因此,在實現經濟起飛之后,隨著經濟發展水平和市場發育程度的提高,我們應逐步變革經濟發展模式,實行由政府主導型經濟發展模式向市場主導型經濟發展模式的轉變。

(二)構建服務型政府是社會主義建設的本質要求

社會主義的核心價值是一切權利屬于人民,政府有義務保證人民權利的實現,保證勞動群眾能積極參與國家管理,能夠真正享受文化、文明和民主的福利。從這種意義上講,社會主義國家的政府只是實現人民主權的工具,是受雇于人民的公仆,其一切活動的宗旨是為人民服務。這些都與服務型政府的理念完全一致。社會主義的本質是解放生產力,發展生產力,消滅剝削,消除兩極分化,最終達到實現共同富裕。這與服務型政府的社會公正和社會發展的基本內涵也是一致的。服務型政府不是黨派或個人利益集團或個人的服務工具而是為全社會服務的。所謂一碗水端平,正是服務型政府提倡的公平與公正。因此,21世紀以服務為方向的政府職能轉變就理所當然地成為歷史的必然選擇。

(三)構建服務型政府是社會主義市場經濟的客觀要求

建立服務型政府是社會主義市場經濟體制健康運行的客觀需要。在理想的市場狀態下,市場經濟的運行不需要政府插手其間。市場經濟的運行之所以需要政府,一方面是因為市場存在失靈,客觀上要求政府在保持宏觀經濟的穩定性、確立和維護市場交易的“游戲規則”、組織公共產品供給、協調對外經濟關系等方面履行職責。否則市場經濟就不可能健康運行。需要強調的是,政府履行市場職責主要不是管理、管制市場,而是服務于市場;不是參與市場決策,而是影響市場條件。另一方面建設服務型政府是市場經濟下解決政府缺位、越位的必然選擇;政府應當是公共產品和社會服務的提供主體;政府提供公共產品和服務是補償這方面市場機制的失靈。同時,政府必須搞好職能分離和轉變,把政府職能集中到宏觀調控、市場監管、社會管理和公共服務上來。

在市場經濟條件下,政府的職能除了經濟管理職能外,還應包括社會服務職能。要按照“有所為有所不為”的原則,強監管、弱審批,努力解決職能上的“越位”、“缺位”和“錯位”問題。進一步下放權力,把不該由政府管理的事剝離、交還給市場、企業、社會組織和中介機構,并適應新形勢改進管理方式和方法,提高行政效能和工作效率,實現從管理型政府到服務型政府的轉變。

(四)構建服務型政府是政府管理國際化的外在要求

隨著我國和世界經濟一體化、經濟全球化的加速,國際經濟聯系更加密切,競爭更加激烈。這就決定了我國的社會主義市場經濟必須是一種開放型的經濟。開放經濟對政府管理提出了一系列新的課題和挑戰。首先,我國政府必須履行各項承諾,遵守WTO的“游戲規則”,在WTO框架下規范各種貿易政策,調解貿易糾紛,增加貿易政策的透明度和公開化,統一貿易法規,消除地方和部門分割,這一切都要求政府簡化管理程序、提高工作效率、規范管理過程、轉變管理方式,實現由微觀向宏觀管理、由直接管理向間接管理的轉變,加快從“越位”的地方“退位”,在“缺位”的地方“補位”,嚴格按照規則辦事。其次,隨著經濟開放的提高,投資主體越來越多元化和跨國化,外商投資企業要求享受“國民待遇”的呼聲也越來越高,迫切要求政府放棄“內外有別”政策,實施內外統一的經濟政策措施。最后,隨著經濟全球化進程的加速,政府的管理方式必須與國際通行規則和慣例接軌。只有這樣,才能確保中國在世界經濟競爭中立于不敗之地,這是經濟全球化對中國政府提出的更高層次的要求。

(五)構建服務型政府是鞏固黨的執政地位的內在要求

我國是社會主義國家,形成了具有中國特色的政黨體制,即中國共產黨領導下的多黨合作制。政府是人民的政府,也是在黨的領導下履行國家政治職能的組織,政績的好壞,關系到我們黨在人民心目中的形象和地位。政府的建設和黨的建設是一種互動的關系。同時建設服務型政府也是實現“三個代表”重要思想的具體體現。作為黨領導的人民政府,怎樣才能始終得到人民的支持和擁護呢?說到底就是要全心全意為人民服務,堅持用人民的意愿和喜好來衡量

政府的一切決策,堅持權為民所有、情為民所系、利為民所謀,為群眾誠心誠意辦實事,盡心竭力解難事,堅持不懈做好事。只有構建服務型政府體制,以服務人民、服務市場為己任,才能真正體現全心全意為人民服務的宗旨。

二、經濟建設型政府的缺陷

現在我國政府是一個經濟建設型政府,這是對政府改革起點的一個科學的判斷。所謂經濟建設型政府,從政府設立的價值取向來說,以GDP的增長為最主要的任務,政府的行為偏好集中表現在GDP增長上。那么這樣的政府必然存在一定的局限性。

1.經濟建設型政府必然是萬能政府

經濟建設型政府因為它時而要充當宏觀經濟的調控者,還要負責社會秩序,承擔諸多的社會功能;時而還要作為微觀經濟主體直接進行投資和經營。這樣無法避免侵犯私人的權利,無法避免自身擴張的勢頭,機構膨脹,人員膨脹是必然趨勢。最終造成治理成本過高和效率低下。

2.經濟建設型政府必然會造成社會道德淪喪和信用破壞

為了GDP可以犧牲農民利益,可以無原則地給外國投資者比本國居民高得多的優惠待遇,可以讓企業欠帳不還,可以實行地方保護主義等等。

3.經濟建設型政府日益嚴重的腐敗問題束手無策

與此關聯,政府為了GDP,可以將自身肩負的社會責任丟到一邊,可以主動倡導工人下崗,對貧富分化,對農民和農民工的疾苦,對下崗失業者等弱勢群體漠不關心。對日益嚴重的腐敗問題束手無策。這必然會使得這種經濟增長最終受到極大影響。

4.經濟建設型政府遏止了市場配置資源的主導作用

在經濟建設型政府的框架下,恰恰是政府主導資源配置,是反市場的力量。因為政府壟斷各種權力和資源始終能夠給各部門帶來利益,所以市場化改革至今,國有企業的政企分開提了20多年都沒有真正做到。就民營企業創業來說,在進入門檻上設置了重重的審批程序,由于國有銀行和股市壟斷了金融資源,民營企業很難得到發展資金。鋼鐵、石油、煤、電等重要的生產要素都是國有壟斷經營,并沒有真正由市場自由競爭形成價格。所以中國當前的市場經濟,從嚴格意義上來說,還并沒有真正形成。

5.經濟建設型政府經常造成有增長無發展的局面

經濟建設型政府會造成經濟效率低下,經濟發展質量和效益低下,造成有增長無發展的情況。這都是經濟學家們已經證明過的事情,最簡單的例子就是“豆腐渣”工程也算到GDP中去了。

三、建設公共服務型政府的對策

(一)建設公共服務型政府,為市場主體創造平等競爭環境

在社會主義市場經濟條件下,政府的職能,無論是經濟調節、市場監管,還是社會管理,其本質都是公共服務。強化政府公共服務職能,是有效化解社會矛盾的基礎和前提。政府應維護市場公平競爭和效率,同時防止權力“尋租”性腐敗。從計劃經濟向市場經濟轉軌過程中,基于個人能力和公平競爭導致的收入差距是不可避免的,也是合理的,不是社會爭議的焦點。真正的焦點在于行政權力參與市場化分配產生的不公平。一個突出的問題是,行政性資源配置中的權力市場化問題,如上世紀80年代中期利用產品“雙軌”價差牟利,90年代要素市場化中的“尋租”問題,近年來土地批租轉讓、資金信貸以及資本市場等領域出現的腐敗跡象。這些問題,不但形成了少數暴富階層,侵犯了人民群眾創造的財富,而且減少了社會可支配的經濟資源,因而加劇了社會矛盾,引發了廣大群眾的不滿。政府強化公共服務職能,必須制定和完善市場規則,打破行政性壟斷,著力創造一個有利于市場主體平等競爭的市場環境。為了維護市場的公平競爭,實現社會公平和正義,防止權力“尋租”性腐敗,必須從體制源頭上解決行政性資源配置和權力市場化問題,嚴格限制行政權力介入的領域,并對權力運行進行有效的監督。

(二)建設公共服務型政府,必須堅持依法行政的理念

首先,確立政府只能做法律(法規)規定的事情的理念,減少以至消除政府行為的隨意性。依法行政是規范政府行為的前提和基礎。當前,應特別重視界定行政立法主體的立法權限和約束條件,防止個別部門以“法”擴權或越權謀取集團利益。其次,明確政府的公共職能,解決轉型中的政府“越位”、“缺位”、“錯位”問題,大力減少直接干預微觀經濟活動的行為,強化公共產品供給和服務,完善社會保障的基礎平臺,建立健全對貧困地區和貧困人口的轉移支付制度。再次,完善政府行為的監督機制。政府公共權力的行使要透明,形成政務公開的制度性框架,發揮審計、監察部門、媒體和人民群眾的監督作用。

(三)推行政務公開制度,建設陽光政府

現代政府是陽光政府,是實施行政公開的政府。行政公開就是將行政權力運行的依據、過程和結果向公眾公開,使公眾知情。行政公開作為現代公共行政的一項基本原則已為成熟的市場經濟國家所確認,并通過一系列法律規定使之制度化、具體化。行政公開包括政府文件公開和行政會議公開等方面。當前,要抓緊建立政府決策項目的預告制度和重大事項的社會公示制度,建立和完善在社會各階層廣泛參與基礎上的政策聽證制度;加快制定《政府信息公開法》,修訂《保守國家秘密法》,充分發揮新聞媒體的信息披露作用,從法律上保護新聞媒體的信息披露權,通過新聞立法防止慌報和瞞報。

(四)改革行政審批制度,貫徹行政許可法,完善政府微觀規制體系

2003年8月27日,全國人大常委會審議通過了《中華人民共和國行政許可法》,該法按照合理與合法、效能與便民、監督與責任的原則,對行政許可的設定和實施進行了規范,對行政審批權力、簡化行政審批程序、提高辦事效率和提供優質服務等方面做出了明確規定,是我國行政審批走向制度化、規范化、法制化的重要標志。對必須由政府審批的項目增強透明度,強化責任制,實行目錄化管理,將項目具體化、目錄化。要制定《行政收費法》,規范政府收費行為,將行政命令和審批收費型的政府轉變為公共服務型政府。政府對微觀經濟的管理要由“指令性”管理轉變為“禁令性”管理,指令性管理指政府讓做什么才能做什么,此外的都不能做;禁令性管理指政府規定什么不能做,此外的空間留給人民自主選擇。

(五)加快電子政務建設步伐,提高政府管理現代化水平

建立電子政務的政務內網平臺和公眾服務外網平臺,建立中央門戶網站,建設統一的電子政務網絡。建立人口數據庫、自然資源與空間地理數據庫、法人數據庫、宏觀數據庫;建立與完善核心政務信息系統、金關、金稅、金融監管、宏觀經濟管理等電子政務業務系統;積極推進政府公共服務網上處理步伐,重點建設中央和地方的綜合門戶網站,促進并整合行政審批、社會保障、教育文化、環境保護、信息服務等公共服務的網上處理。

(六)改變公共財政支出結構,提高公共服務支出的總量與比例

強化政府公共服務職能,必須健全和完善公共財政體制,逐步提高公共支出在公共財政支出的比重,并且努力做到經濟性公共服務與社會性公共服務相協調。要從我國的實際出發,合理界定與調整中央與地方在公共服務供給方面的財權與事權,有效實行轉移支付。

(七)繼續深化行政管理體制改革,建立符合中國特色的公共服務體制和模式

公共服務體制創新是公共服務創新的核心內容。要繼續深化行政管理體制改革,創新公共服務體制。要根據不同公共服務項目的性質和特點,采取不同的供給模式,實行公共服務主體的多元化,即具體包括三個方面:對那些不具有規模經濟特征、進入門檻比較低的公共服務項目,逐步向民營企業和民間組織開放,鼓勵和支持民營企業和民間組織參與公共服務。對那些規模經濟特征明顯、進入門檻較高的公共服務項目,主要引入市場機制,加強公共部門內部的競爭;對仍要依靠公共部門來提供的公共服務,如教育、衛生防疫等重大項目,要加強監管,保障公正,努力降低成本,提高效率。

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