在公共危機管理中的政府信任關系的構建

許 鶯

[摘 要]我國正處于一個公共危機頻發的時期。公共危機很有可能引發政府信任危機,這就需要構建在公共危機管理中的政府信任關系。應該通過提升政府公信力,加強政府與公眾的雙向互動和增強政府內部的凝聚力,提高政府治理公共危機的能力兩方面來構建在公共危機管理中的良好的政府信任關系。

[關鍵詞]政府信任關系;公共危機管理

[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A [文章編號]1009-2234(2009)06-0035-02

一、政府信任關系的內涵及現狀

政府信任關系是指國家行政機構執行國家權力過程中所涉及的對象,包括公眾個體、社會群體和各級行政組織,即行政客體,對行政體系總體的、也包括對行政體系各要素、各要素之間的關系及其運動狀況的合理期待,以及在行政機構回應基礎上的一種互動、合作的關系。〔1〕簡單地說,政府信任關系就是行政相對人對政府及其行政人員的行政管理活動的合理期待,也包括政府及其行政人員在對社會和公眾要求作出回應基礎上的合作互動期待。其基本內容包括政府與公眾的信任關系和政府內部的信任關系。政府與公眾的信任關系就是政府與公眾之間的心理預期與認可水平,通過政府形象和政府回應來表現。政府內部的信任關系就是在政府內部,各級行政組織之間、組織內部成員之間以及成員與組織之間的心理預期與認可狀態,它包括行政組織之間的信任關系和組織內部的信任關系。

我國目前正處于社會轉型期,伴隨著政府形象的上升和政府回應的倡導,在一定程度上提高了政府的公信力和凝聚力,極大地增進了政府信任,改善了我國的政府信任關系。但總的說來我國政府信任關系在公共危機多發的這個時期,狀況不容樂觀。究其原因是多方面的,如社會轉型期各種矛盾容易引發政府信任危機,政府的非理性行為也削弱了政府信任關系,公眾期望的提高也降低了對政府的信任程度。而政府信任關系的好壞,直接關系著公眾與政府合作的態度以及政府內部人員之間相互協作的狀態,關系著公共危機的治理狀況。

二、政府信任關系對公共危機治理的影響

近年來,公共危機事件頻發,如2003年的非典,2008年的汶川大地震,2009年的甲型流感等。這些危機事件,恰好證明了政府信任關系的好壞影響著公共危機的治理狀況。在非典時期,一些地方政府瞞報有關信息,使得媒體和公眾難以獲得正確的信息,信息不公開所帶來的嚴重后果是民眾對政府信任度的下降,政府的公信力缺失,政府沒有實施有效措施,更沒有公眾的參與,造成局面的一度失控。與之相對應的,在2008年的汶川大地震中,政府采取果斷措施,及時公開危機信息,公眾信任政府,從而在政府主導和公眾的廣泛參與下,很好地處理了危機。通過這兩個案例的對比,可以看出政府信任關系的好壞,直接影響著政府對危機的治理和公眾對危機的參與,影響著政府與公眾的互動合作溝通狀態,影響著公共危機的治理狀況。良好的政府信任關系不僅能夠吸引社會公眾對危機事件的參與,還能夠提升政府治理危機的能力。具體來說,其對公共危機治理的影響主要表現在以下兩方面。

(一)有利于提升政府公信力,實現政府與公眾的互動合作,共同治理危機

良好的政府信任關系能夠提升政府公信力,吸收社會公眾參與危機的治理,實現政府與公眾的互動合作,共同治理危機。政府公信力是政府的影響力與號召力,它是政府行政能力的客觀結果,體現了政府工作的權威性、民主程度、服務程度和法治建設程度〔2〕;同時,它反映了公眾對政府的滿意度和信任度。良好的政府信任關系能夠提升政府公信力,而政府公信力是反映著公民在何種程度上對政府行為持信任態度〔3〕,是政府與公眾合作互動的紐帶。公共危機僅僅依靠政府的力量是難以治愈的,從以上的案例就可以看出。因而,必須實現政府與公眾的良性互動合作,共同治理危機。面對公共危機時,好的政府信任關系能夠轉化為強大的社會動員能力和組織能力,激勵公眾以積極、信任的態度配合政府的治理工作,如汶川大地震中,政府與公眾互信,公眾積極配合政府工作,減少了損失。因此,良好的政府信任關系,特別是政府與公眾良好的信任關系,能夠促進政府與公眾的互動合作,吸收社會公眾廣泛參與危機的治理,實現政府與公眾的共同治理。

(二)有利于增強政府凝聚力,提高政府治理危機的能力和效率

良好的政府信任關系能夠增強政府凝聚力,提高政府治理公共危機的效率,增強政府治理危機的能力。在公共危機管理中著力構建良好的政府信任關系,能夠增強政府凝聚力,強化政府的責任意識,并協同相關部門、組織配合危機的治理。政府凝聚力具有內聚功能,是一種能夠把政府各組織和組織內部成員的心靈凝聚在一起的精神粘合劑,通過對政府內部人員的影響,來影響政府危機管理效果。通過增強政府凝聚力,政府能夠有效地對公共危機所需的各要素進行整合,提高它治理危機的效率,使其綜合效益得到加強。政府信任關系好壞,影響著政府凝聚力,影響著政府的內聚功能,影響著政府治理危機的效率和能力,也同樣影響政府人員對政府工作的積極性。因此,政府在防范并治理公共危機方面處在關鍵地位,發揮主導作用,構建良好的政府信任關系,能夠增強政府的凝聚力和抗風險能力,是政府治理危機的能力資源。

三、在公共危機管理中構建良好的政府信任關系的基本途徑

(一)提升政府公信力,加強政府與公眾的雙向互動在公共危機管理視角下,從政府與公眾的信任關系這個角度來看,構建良好的政府信任關系需要提升政府的公信力,實現政府與公眾的良性互動合作。具體從以下三點來構建政府與公眾良好的信任關系。

1.建立危機信息公開機制

在公共危機管理中,信息公開應當成為政府工作的行為準則〔4〕。政府是危機信息管理的指揮者,政府及時、準確地公開危機信息,使政府的危機管理過程透明化,不僅可以約束政府自由裁量權,有效防止腐敗,從而提高政府的危機管理效率,而且可以提高公眾對政府行為的理解和配合,有利于政府統一意志、統一指揮和統一行動,最大限度地提高資源整合的效果,從而提高政府在處理危機中的公信度。建立危機信息公開機制,要求政府在第一時間內向公眾提供真實的有關危機險情和危機決策的信息,讓公眾清楚了解到危機狀況和預期態勢,平息社會上的謠傳。政府可以采取新聞發布會等方式,公開有關治理危機的法律和政策,公開危機治理的主體、程序和結果,為治理危機創造安定的社會環境。只有及時地公開真實的危機信息,才能維護公眾的知情權,提升政府危機管理的透明度和公信度,從而提高政府公信力,促進政府與公眾良好的信任關系的構建。

2.完善政府與公眾的雙向溝通機制

政府不僅要建立危機信息公開機制,更應高度重視社會輿論和民意,通過各種渠道廣征民意,以此作為治理危機的依據。而在公共危機管理中,通過媒體加強政府與公眾的溝通是解決危機的重要步驟,也是構建在公共危機管理中的政府信任關系的關鍵環節。媒體是政府與公眾之間信息

溝通的橋梁,可以通過召開各種形式的座談會、記者招待會和新聞發布會,在政府與公眾之間建立穩固的聯系通道,及時傳遞和反饋危機信息,把政府治理危機的舉措公之于眾,將社會輿論和民意引導到解決危機方面來。只有在充分發揮大眾媒介的作用中完善政府與公眾的雙向溝通機制,才能在政府與公眾之間形成良性互動,促進政府與公眾之間建立良好的信任關系。

3.建立健全公眾參與機制

在公共危機管理中,公眾是公共危機預警的發出者,是危機處理的直接參與者和反饋者。公眾參與公共危機管理,是提升政府危機管理能力的重要前提和基礎,它有利于增進公眾對政府的信任,實現政府與公眾的良性互動合作。建立健全公眾參與機制,一方面,可培育和發展非政府組織等民間組織,為它們的成長提供優越的發展空間和資源條件,規范和引導這些組織參與政府危機管理過程;另一方面,推行公民危機管理教育,把危機管理知識和技能的教育納入國民教育體系,以此提高公眾參與社會危機處理的責任感?？傊?建立健全公眾參與機制,提高公眾參與的廣度和深度,讓公眾更好地參與到危機治理過程中來,是構建政府與公眾良好的信任關系的重要途徑之一。

(二)增強政府內部的凝聚力,提高政府治理公共危機的能力

在公共危機管理視角下,從政府內部的信任關系這方面內容來看,構建良好的政府信任關系需要增強政府內部的凝聚力,提高政府治理公共危機的能力。政府內部的信任關系包括行政組織間的信任關系和組織內部的信任關系,以下就從這兩方面內容出發來增強政府內部凝聚力,構建政府內部良好的信任關系。

1.建立統一領導、分工合作的危機管理體制

構建行政組織之間良好的信任關系,需要建立統一領導、分工合作的危機管理體制。在公共危機管理系統中,政府是主體,作為公共服務的提供者和公共事務的管理者,必然要承擔相應的危機管理責任,而且政府擁有大量的社會資源,這使得它在整個危機管理過程中起著核心的作用。而要把危機管理的職能整合到政府各級和各個部門的職能體系中,整合到它們的工作中,就必須建立一個統一領導、分工合作的公共危機管理體制。首先,要加強統一領導和控制,健全領導系統,如信息系統、參謀咨詢系統、決策系統、執行系統、反饋系統等;其次,要加強各級政府和各個政府部門之間的溝通,進行分工合作,共同治理危機。只有建立統一領導、分工合作的危機管理體制,才能促進行政組織之間的溝通和互動,從而有利于增強政府內部的凝聚力,促進行政組織之間良好的信任關系的構建。

2.加強公務員隊伍建設

構建組織內部良好的信任關系,需要加強公務員隊伍建設,從提高公務員的素質與德性和加強對公務員的危機教育與培訓兩方面來著手。第一,提高公務員的素質與德性。首先要提高公務員的政治思想素質,通過加強政治思想教育工作,確保他們思想上的先進性;其次,提高公務員的科學文化素質,努力提升公務員隊伍的科學文化水平。第二,加強對公務員的危機教育和培訓。加強公務員應對危機的意識、知識和能力的培訓,要求公務員學習相關理論知識,對他們在公共危機中的應變能力和技巧進行培訓,使他們隨著危機狀態的發展和變化能隨機應變地處理問題。通過提高公務員的素質與德性,加強對公務員的危機教育與培訓,來加強公務員隊伍的建設,使他們在組織內樹立信用觀念和合作觀念,增強他們的凝聚力,從而促進組織內部良好的信任關系的構建。

[參 考 文 獻]

〔1〕程倩.政府信任關系:概念、現狀與重構〔J〕.探索,2004,(03):35.

〔2〕唐鐵漢.提高政府公信力建設信用政府〔J〕.中國行政管理,2005,(03):8.

〔3〕葉育登.信息的透明度政府的公信力社會的凝聚力——從政府對禽流感信息發布工作說起〔J〕.中國行政管理,2004,(04):57.

〔4〕周運清.SARS危機對中國政府及其公信力的影響〔J〕.武漢大學學報:社會科學版,2003,56(04):398.