經(jīng)濟危機視野下的政府職能探析^①

馬立黨

[摘 要]經(jīng)濟危機一方面對政府履行職能提出了新的挑戰(zhàn)和要求,另一方面檢驗了危機爆發(fā)之前的政府職能行為和政策選擇的效果。從美國的經(jīng)濟危機中政府職責(zé)的功能看經(jīng)濟危機對我國政府履行職能的啟示。

[關(guān)鍵詞]經(jīng)濟危機;政府職能

[中圖分類號]D035.1[文獻標識碼]A [文章編號]1009-2234(2009)06-0033-02

由美國“次貸危機”引發(fā)的新一輪全球金融危機給世界各國經(jīng)濟造成了不同程度的危害和影響,其影響何時結(jié)束還不敢斷言。經(jīng)濟危機一方面對政府履行職能提出了新的挑戰(zhàn)和要求,另一方面檢驗了危機爆發(fā)之前政府職能行為和政策選擇的效果,因此從經(jīng)濟危機的視角來分析政府職能問題就很有意義。美國是世界上一百多年來經(jīng)歷經(jīng)濟危機次數(shù)最多的一個發(fā)達國家,因此本文以美國的經(jīng)濟危機為參照,就經(jīng)濟危機條件下政府職能問題談一些粗淺的看法。

一、市場經(jīng)濟條件下現(xiàn)代政府職能的含義

在一定意義上講,現(xiàn)代政府的職能問題也就是市場經(jīng)濟的問題。市場經(jīng)濟的發(fā)展不是一帆風(fēng)順和風(fēng)平浪靜的,有危機和風(fēng)險,因此需要政府履行職能,發(fā)揮“看得見的手”的積極作用。根據(jù)政府與市場關(guān)系的不同,當代世界形成了多種不同的市場經(jīng)濟模式,主要有英美模式、日本模式、德國模式、北歐模式、東亞模式。中國是類似于東亞模式的政府主導(dǎo)型的市場經(jīng)濟模式。在各種市場經(jīng)濟模式的國家里,有一個共同的話題:政府與市場的關(guān)系問題。從理論上講,這一問題包括兩個方面:一是需要怎樣的市場的問題,一是需要怎樣的政府的問題,其中關(guān)鍵是如何權(quán)衡政府與市場各自權(quán)限及其邊界的問題。實際上二者并不矛盾,市場經(jīng)濟模式體現(xiàn)著政府職能模式,政府職能模式要適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展要求;如果二者發(fā)生較大矛盾,則經(jīng)濟運行就有可能出現(xiàn)問題。當一個國家的經(jīng)濟體制還不是很完善或爆發(fā)經(jīng)濟危機的情況下,在這一對矛盾當中問題的焦點是:政府的職能問題,也就是政府如何正確定位自己的職責(zé)權(quán)限的問題,如何有效發(fā)揮職能作用的問題。

要研究經(jīng)濟危機條件下的政府職能,首先要搞清楚市場經(jīng)濟條件下現(xiàn)代政府職能問題。所謂政府職能,是指政府的職責(zé)和權(quán)能。現(xiàn)代政府職能包括三層涵義,即政府的責(zé)任、政府的職權(quán)、政府與市場的關(guān)系。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中,政府責(zé)任分為三個層次:第一是政治責(zé)任,第二是政策責(zé)任,第三是管理責(zé)任。政治責(zé)任涉及政府治理的合法性問題,政策責(zé)任涉及政府公共政策的有效性問題,管理責(zé)任涉及政府公共管理的效率和效果的問題〔4〕(P83)。在經(jīng)濟運行健康平穩(wěn)的情況下與發(fā)生經(jīng)濟危機的情況下,政府的責(zé)任會有不同的要求和側(cè)重,其中政府的政策責(zé)任在經(jīng)濟危機條件下是極其重要的,因為恰當而且及時的政府政策對走出經(jīng)濟危機有著至關(guān)重要的作用,相反不恰當、不適時甚至錯誤的政策判斷和決定有可能加深經(jīng)濟危機的程度。從政府職權(quán)看,任何一個政府都有經(jīng)濟職能和社會職能。從經(jīng)濟社會發(fā)展的需要而言,政府對這兩種職能的承擔(dān)具有共時性和非均衡性。所謂共時性就是指在同一時間段或橫斷面上政府必須同時承擔(dān)這兩種職能;所謂非均衡性是指在一段特定的歷史時間段內(nèi),政府只能相對地偏重于行使自身的某一維度的職能,或者說在某一特定時期會有比例或地位上的區(qū)別。現(xiàn)實中,人們對政府職能的理解存在著偏頗,狹義地理解了政府職能,將政府職能局限地理解為政府的職責(zé)功能。事實上這樣的理解是片面的,因為沒有包含“政府責(zé)任”和“政府與市場關(guān)系”兩個方面。這樣以來,對政府職能理解的偏頗往往導(dǎo)致職能行為和政策選擇上的一些問題。研究政府職能問題,實質(zhì)是研究政府在國家經(jīng)濟和社會發(fā)展中的地位、作用以及如何有效實現(xiàn)公共管理的問題。一般地,政府職能的實現(xiàn),取決于政府積極有效地開展制定和執(zhí)行各類公共政策、實施政府公共管理、提供公共服務(wù)等活動,因此政府的公共管理政策和經(jīng)濟干預(yù)政策(宏觀調(diào)控政策)就是研究政府職能時所必須考慮的。

二、經(jīng)濟危機與現(xiàn)代政府職能

在“危機”概念的界定上,羅森塔爾(Rosenthal,1989)等人的觀點頗具代表性,認為危機就是“對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為架構(gòu)產(chǎn)生嚴重威脅,并且在時間性和不確定性很強的情況下必須對其做出關(guān)鍵性決策的事件”。〔2〕(P2)根據(jù)這一概念,筆者以為經(jīng)濟危機是指經(jīng)濟領(lǐng)域發(fā)生的對整個社會經(jīng)濟系統(tǒng)和人們行為價值、經(jīng)濟利益產(chǎn)生嚴重威脅,并且需要做出關(guān)鍵性決策的突發(fā)性事件。經(jīng)濟危機具有三個基本特征:突發(fā)性、危害性、公眾性。

自資本主義誕生起,實行市場經(jīng)濟制度的資本主義國家發(fā)生了無數(shù)次經(jīng)濟危機。以美國為例,近一百多年來,美國共發(fā)生了四次比較嚴重的經(jīng)濟危機,分別是1907年、1929年、1987年和2008年。以20世紀30年代美國經(jīng)濟危機為例。這次美國經(jīng)濟危機的爆發(fā)源自于一場稱之為“產(chǎn)業(yè)合理化”的“效率運動”。然而“效率運動”所帶來的效益,卻被資本家攫取。社會上工人和資本家的貧富差距日益拉大。由于市場經(jīng)濟沒有解決收入公平分配的有效機制,美國政府也沒有重視公平問題,于是導(dǎo)致就業(yè)和消費越來越陷于停滯,矛盾的積累最終導(dǎo)致了經(jīng)濟危機的總爆發(fā)。面對這次危機,美國政府重新審視了自身職能,強調(diào)政府干預(yù)經(jīng)濟的作用,最終渡過了經(jīng)濟危機,以美國為首的西方資本主義國家“驕傲”地找到了醫(yī)治經(jīng)濟危機的良方“凱恩斯主義”。這次危機給西方資本主義國家及其主張自由市場經(jīng)濟的經(jīng)濟學(xué)家們以深刻的教訓(xùn):資本主義的自由市場經(jīng)濟并不是完美無缺的,經(jīng)濟危機的爆發(fā)表明了市場的缺陷和資本主義制度的弊端;經(jīng)濟危機也給人們留下了有益的啟示:政府在經(jīng)濟發(fā)展尤其是應(yīng)對經(jīng)濟危機方面應(yīng)當而且可以發(fā)揮重要作用。這次經(jīng)濟危機留給當代人們的啟示是:不論是姓“資”還是姓“社”的市場經(jīng)濟,都要重視社會收入的公平分配問題,注意處理好效率與公平的關(guān)系問題,重視處理好政府與市場的關(guān)系問題等等,如果經(jīng)濟危機處理得當,危機也可能是新的契機,實現(xiàn)所謂的“彎道超車”。

再看2008年的美國金融危機。在危機爆發(fā)之前的數(shù)年,美聯(lián)儲通過多次降息、放松銀根,致使美國房價過快上漲。由于美國政府過度信奉自由經(jīng)濟政策,放松對金融市場的監(jiān)管,允許了“次級抵押貸款”的做法。大規(guī)模的“次貸”既造成了房地產(chǎn)市場的非理性繁榮,也孕育了次債貸款的危機。同時美國經(jīng)濟在全面復(fù)蘇后出現(xiàn)走向通脹的危機。于是美聯(lián)儲連續(xù)上調(diào)利率,這就加大了借款人的還款壓力,這時正好遭遇房價迅速下跌。在資不抵債的情況下,借款人只好將房產(chǎn)扔給貸款人,貸款人(主要是商業(yè)銀行)為了回避風(fēng)險又把“次級抵押貸款”創(chuàng)新為“次級抵押貸款債券”賣給金融投資機構(gòu),最終持有大量“次級抵押貸款債券”的金融機構(gòu)出現(xiàn)資金斷裂,金融危機爆發(fā)了。對比這兩次經(jīng)濟危機,30年代經(jīng)濟危機的問題主要在市場機制,而本次經(jīng)濟危機的主要問題在市場主體及其政府履行職能上。由于全球經(jīng)濟的聯(lián)系日益密切,本次經(jīng)濟危機的影響范圍可能更廣,對

中國政府履行職能、應(yīng)對危機的啟示和借鑒意義更強。這次危機帶給人們的教訓(xùn)和啟示是:資本主義經(jīng)濟危機的發(fā)生不僅源于市場機制的弊端,而且市場主體的過渡貪婪和過渡“金融創(chuàng)新”更是直接的重要的原因,而在市場主體中“經(jīng)濟人”并非是完全理性的,因此政府要對經(jīng)濟運行的重要領(lǐng)域進行必要的調(diào)節(jié),對市場主體及其行為進行必要的監(jiān)管。

三、經(jīng)濟危機對我國政府履行職能的啟示

美國20世紀30年代的經(jīng)濟危機和2008年的金融危機對進一步正確認識市場經(jīng)濟條件下政府的職責(zé)功能,有效發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用有著積極的啟示意義。

其一,各級政府要在應(yīng)對經(jīng)濟危機上正確履行職能、有效發(fā)揮作用。中國是政府主導(dǎo)型的市場經(jīng)濟模式,這一特點決定了政府在經(jīng)濟發(fā)展中承擔(dān)著不可或缺的職責(zé)功能,因此積極應(yīng)對經(jīng)濟危機是各級政府不可推卸的責(zé)任。面對當前全球金融危機的沖擊和影響,我國政府在應(yīng)對危機、推動經(jīng)濟發(fā)展的問題上要解決好三個問題。其一,準確分析判斷經(jīng)濟危機對中國的影響。要從機遇和挑戰(zhàn)兩個角度,從近期(一年)、中期(三年)、遠期(五年以上)三個方面來分析經(jīng)濟危機對我國經(jīng)濟發(fā)展的影響。其二,準確判斷和把握我國宏觀經(jīng)濟形勢。要從成績和問題兩個方面、從縱向和橫向兩個方向來分析判斷國家宏觀經(jīng)濟的走勢,重點分析測算國內(nèi)經(jīng)濟受全球金融危機的影響面有哪些、影響的廣度和深度有多大?其三,在準確判斷宏觀經(jīng)濟運行情況的基礎(chǔ)上,政府對自身職能要進行正確定位和適時調(diào)整。中央政府要從全球經(jīng)濟發(fā)展的形勢和完善我國市場經(jīng)濟體制的高度從政府責(zé)任(政治責(zé)任、政策責(zé)任、管理責(zé)任)、政府職權(quán)、政府與市場關(guān)系三個角度全面準確審視政府職能,強化政府在應(yīng)對經(jīng)濟危機上的公共管理政策和宏觀調(diào)控政策。中央政府宏觀調(diào)控政策要體現(xiàn)針對性、有效性、導(dǎo)向性、靈活性的特點,地方各級政府公共管理政策要體現(xiàn)基礎(chǔ)性、公益性、保障性的特點。

第二,政府要以應(yīng)對經(jīng)濟危機為契機加快推進行政管理體制改革,建設(shè)服務(wù)型政府。這次經(jīng)濟危機給我國行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變提供了重要契機,主要體現(xiàn)在:經(jīng)濟危機要求政府盡快轉(zhuǎn)變職能、提升效能、科學(xué)決策、規(guī)范行政,這些與建設(shè)“服務(wù)型”政府的目標要求是一致的;經(jīng)濟危機給政府的行政效率、行政作風(fēng)、創(chuàng)新意識等提出了更高的要求,這對加強和改進政府職能具有積極的促進作用;經(jīng)濟危機強化了政府對民生問題的關(guān)注、對社會公平正義的關(guān)注、對弱勢群體的關(guān)注、對經(jīng)濟安全的關(guān)注、對突發(fā)性災(zāi)難危機的關(guān)注、對社會基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)注等等,這有助于強化政府的社會管理和公共服務(wù)職能意識。在經(jīng)濟危機的背景下,加強和改進政府職能建設(shè),需要認真貫徹落實黨的十七大精神關(guān)于“加快行政管理體制改革,建設(shè)服務(wù)性政府”的精神和要求,按照總體目標和具體部署加快推進相關(guān)改革。

第三,經(jīng)濟危機條件下政府履行職能要以尊重市場規(guī)律和經(jīng)濟法律規(guī)范為前提。經(jīng)濟危機條件下,政府要履行職能,發(fā)揮“看得見的手”的有益作用,以彌補市場的缺陷,具體來說,政府要在保障民生、促進就業(yè)、擴大內(nèi)需、維護市場秩序、強化社會管理、提供公共服務(wù)、進行危機預(yù)警和反饋、改善公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施、保障經(jīng)濟安全運行等方面發(fā)揮積極的重要作用。然而,經(jīng)濟危機條件下,在政府與市場的關(guān)系上,往往政府扮演了強者的角色,政府管理和調(diào)節(jié)經(jīng)濟在缺乏監(jiān)督和自律不夠的情況下,很有可能破壞經(jīng)濟運行,加深經(jīng)濟危機的程度。因此,經(jīng)濟危機條件下,政府履行職能,應(yīng)當以尊重市場經(jīng)濟運行的基本規(guī)律和法律規(guī)范為前提,當好經(jīng)濟運行的合格裁判員、滿意引導(dǎo)員和優(yōu)秀服務(wù)員。

[參 考 文 獻]

〔1〕劉剛.危機管理〔M〕.北京:經(jīng)濟出版社,2004.

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〔3〕李丹陽.兩難抉擇與政府職能轉(zhuǎn)變〔J〕.學(xué)術(shù)研究,2008,(03).

〔4〕胡家勇.“市場經(jīng)濟中的政府職能”研討會綜述〔J〕.經(jīng)濟研究,2005,(08).