完善征地補償安置的法律思考

摘要：目前，我國征地補償安置模式各有利弊，單一的補償安置模式并不能滿足失地農民的安置需求。因此，創新征地補償安置模式，探索集體土地使用權流轉，是深化農村改革的需要，合理分配土地收益，建立失地農民長效保障機制，實現補償安置的法制化和規范化。

關鍵詞：征地補償；安置模式；社會保障

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A

On Perfecting Land Requisition Compensation and Resettlement in China

SHI Wei-min

(LawDepartment , Xi'an Institute of Finance and Economics, Xi'an 710062 , China)

Abstract:The paper finds that various compensation and resettlement models have their advantages and disadvantages , a single compensation and resettlement model can not meet the demand for the resettlement of landless peasants. Therefore, the land requisition compensation and resettlement should be innovated for the collective transfer of land use right and reasonable distribution of the proceeds from land Landless peasants need establish long-term protection mechanisms with the perfected the system forthe compensation and resettlement of the legal system and standards.

Key words:land requisition compensation;resettlement model;social security

（注:收稿日期：2008-02-29

作者簡介：史衛民（1973-），男，陜西洋縣人，西安財經學院法學系副教授，研究方向：經濟法學。

基金項目：國家社科基金項目，項目編號：07BFX007；陜西省社科基金項目，項目編號：07F003Z。)

一、我國現行征地補償安置模式的比較分析

隨著改革開放的不斷深入，經濟的不斷發展，城市化進程的不斷推進，我國出現了新一輪的征地高潮，在國家與農民之間圍繞征地安置產生的問題也不斷增多。對失地農民的補償安置合理與否不但事關土地征用工作的順利開展，也將對我國社會穩定和經濟發展的各方面產生重大而深遠的影響。縱觀目前的補償安置方式，大致可分為貨幣補償安置、重新擇業補償安置、農業生產安置、入股分紅安置、養老保障安置、異地移民安置等模式。由于各個地區社會經濟發展水平的差異，所采用的補償安置方式也大不相同。下面就針對不同的補償安置方式的利弊進行比較分析。

（一）貨幣補償安置模式

貨幣補償安置是指政府或用地業主通過支付一定貨幣量，置換農民使用的土地，讓農民自己解決就業和生活出路問題的安置方式。這是改革開放后最早出現的補償安置方式。貨幣補償安置簡化了政府、開發商、集體經濟組織和農民在征地補償安置方面相互扯皮的繁雜過程，其低成本、易操作性使得其成為現在主要的安置方式之一。但這種安置方式卻給被征地農民今后的生活與就業埋下了諸多隱患。貨幣安置基本上是低水平的生活安排，并存在支付風險。由于失地農民素質普遍不高，缺少就業能力和謀生手段，屬于社會弱勢群體, 再加上現實中就業市場機制的不完善、信息整合的缺失以及對農民工的歧視現象等，給失地農民的就業帶來了很大困難。一旦有限的補償費用完，生活沒了經濟來源，馬上就可能陷入困境，因此這種安置方式對國家和農民都存在著許多不利影響。

（二）重新擇業安置模式

重新擇業安置是指通過二、三產業來安置失地農民，政府通過積極創造條件，向被征地農民提供免費的勞動技能培訓，安排相應的工作崗位；或在同等條件下，用地單位優先吸收被征地農民就業；征收城市規劃區內的農民集體土地，應當將因征地而導致無地的農民納入城鎮就業體系，并建立社會保障制度的安置模式。目前，該安置方式的途徑主要有兩種：一是由實際使用征用土地的企業按照規定的“誰征地，誰安置”的原則吸收失地農民進入企業就業，對不符合工作條件的失地農民提供一定的社會保險；二是由政府制定優惠政策，鼓勵失地農民直接進入市場自謀職業，自找生計，企業不承擔具體補償安置的任務。

對于第一種方式，企業適當吸收符合企業要求的失地農民進入就業崗位，這有利于企業降低成本，也能解決部分失地農民的安置問題。在尚未完全市場化的用工形式下，對于保障失地農民的利益，快速解決用地單位開發的用地需求是有重要意義的。但是它無法安置大批的失地農民，如果是強制性安置的話，企業的經營自主性就無從談起，不適應建立社會主義市場經濟體制的要求。另外，在激烈的市場競爭條件下，企業因經營管理不善導致破產倒閉的比比皆是，而吸收到企業的農民又被擠出來，重新回到失地又失業的境地，既損害了農民的利益又是一個不安定的因素。

對于第二種方式，企業可以按照自己的需要自主招人，擺脫了政府不必要的行政干預。而政府在失地農民的就業安置方面的任務就很艱巨，很多地方政府面臨著就業崗位有限，沒有足夠的能力解決他們的就業問題。由于社會統籌保險的建立為其提供了基本的生活保障，免除了后顧之憂，使失地農民在激烈的競爭中提高自主學習和參與培訓的積極性，從自身條件出發尋找適宜的工作。政府應在技能培訓、勞動力市場建設、信息發布等方面做好服務，為失地農民盡快就業創造條件。

（三）農業生產安置模式

農業生產安置就是將征地補償費付給農民個人之后，由農村集體經濟組織調整和利用農村集體機動地、承包農戶自愿交回的承包地、流轉承包地和土地開發整理新增加的耕地等本集體經濟組織內部的土地承包經營權進行安置的方式。將失地農民繼續留在農村，給予其一定的土地經營，繼續從事原來自己熟悉的行業，不至于突然進入到城市中一下子變得無所適從，成為城市的弱勢群體，相對而言是一種比較穩定的安置方式。但是，這種補償安置方式的前提是土地能進行調整或者發包方擁有一定數量的預留地。如果在承包期內農民不同意進行土地調整，并且發包方又沒有一定數量的預留地，這種補償安置方式則無法實施。另外，這種補償安置方式本質上與城市化進程不相符。城市化的本質就是農民進城，采取這種方式不但沒使農民進城還把原來田塊變得更加破碎，更不利于農業的規模化經營。

（四）入股分紅安置模式

入股分紅安置是指對有長期穩定收益的項目用地，在農戶自愿的前提下，被征地農村集體經濟組織經與用地單位協商，可以以征地補償安置費用入股，或以經批準的建設用地土地使用權作價入股。農村集體經濟組織和農戶通過合同約定以優先股的方式獲取收益的安置方式。入股分紅方式既減輕了企業的資金負擔，又使農民享受到土地未來的收益，使土地增值收益在國家、集體和個人之間合理分配。集體以土地財產所有者的身份參與到市場中去，成為自主經營的市場主體，有利于土地產權的進一步明晰。當然，這一方式的前提是當地的土地市場發育比較完善，市場化程度比較高，用地項目有長期穩定的收益。入股經營使得農民與市場風險、企業經營風險緊密聯系起來。如果企業經營不善出現虧損、破產、倒閉，還有可能導致土地不僅實現不了增值反而要承擔因經營不善而引起的債務償還，失地農民就會陷入失地又失錢的境地。

（五）養老保障安置模式

養老保障安置是指將安置費用于支付被安置人員的保險費用，使被安置人員在失去勞動勞動能力后，能領取養老金，使其老有所養的安置方式。從理論上看，養老保障安置是土地保障功能的一種延續與替代，是一種比較能得到失地農民認可的模式。但是，這種保障方式也存在一些問題。首先，被征地農民的土地補償款中的很大一部分用于保險，往往導致失地農民的自主創業籌資能力不足，一旦失去土地的農民不能解決就業時，很可能會出現新的問題，也在一定程度上限制了農村發展生產與農村公共設施的建設。其次，養老保障這種方式對年齡較大的人行得通，但對于年輕人來說似乎太遙遠，在沒有達到領取年齡的時候怎么辦？

（六）異地移民安置模式

異地移民安置主要是指由于大型項目征用大量土地致使本地區確實無法為失地農民提供基本生產生活條件，在充分征求被征地農村集體經濟組織和農戶意見的前提下，由政府統一組織，將這些農民遷移到環境容量許可地區的安置方式。三峽工程百萬大移民就屬于這種，不論是當地政府還是企業都無法為這么多人進行安置，因此就需要國家從全國的角度來進行統一安排。但這是極少數情況下才會有的，一般的征地引起的失地農民也無須采用這種安置方式，因為這種安置方式的協調成本最大，一般的企業根本無法承擔，少數失地農民由于鄉土觀念也不會同意采用這種方式。所以這種安置方式是比較特殊的。

二、完善征地補償安置的法律思考

當前我國已進入了城市化加速發展的時期，預計在未來若干年內，仍需要征用大量的農村集體土地用于城鎮建設和產業發展。土地征用已成為城鎮化進程的主要方式。隨著政策法規對農民權益保護的加強、農民對土地價值的認識和自身維權意識的提高，政府已經不能采用行政命令的方式對征地進行簡單的操作。農民擁有一份土地，其家庭及其老年人口就有了基本生存保障，不解決好農民安置和長遠利益保障等問題，農民是不會同意土地被征用的。農民不愿放棄土地的現實與城市化、工業化發展對土地的需求之間的矛盾日益突出。這就需要我們結合實際，探索既能維護失地農民合法權益，又能保障征地工作順利進行的安置模式。

（一）創新征地補償安置模式

通過對目前征地補償安置模式的比較分析，不難看出，各種補償安置模式各有利弊。因此，單一的補償安置模式并不能滿足失地農民的安置需求。由于我國社會經濟發展不平衡，客觀上必然要求有適合不同經濟發展水平的切合各地實際的補償安置模式。僅靠提高補償標準不是解決問題的根本出路，關鍵在于創新征地補償安置模式。近年來，有些地區開始探索實施組合式的安置方式。即根據失地農民的實際需要，將不同的安置方式組合在一起，形成優勢互補，供其自愿選擇，收到了較好的效果。如上海浦東新區實施的“貨幣補償+社會保障+就業服務”安置模式；成都高新區采取的“住房保障+社會保險”安置模式；西安高新區和曲江新區采用的“住房保障＋社會保險＋就業安置（服務）”安置模式；北京市大興區采取的“貨幣補償＋社會保障＋就業安置＋農民長期收益補償”安置模式，等等。這些組合式的安置模式之所以受到歡迎，是因為滿足了失地農民的實際需要，解決了他們的實際困難，確保了失地后生活水平不降低，既能分享土地增值和改革帶來的收益，又能融入城市生活，完成從農民到市民的轉變。因此，組合式的安置方式應是今后征地補償安置模式的發展方向。

（二）探索土地適時流轉，合理分配土地收益

改革現行的征地補償安置制度，必須同步推進各項配套制度改革，尤其是加快推進集體非農建設用地使用制度改革。集體土地使用制度改革的核心在于還權于民、還利于民。探索現有集體非農建設用地使用權入市流轉，在強化用途管制和嚴格控制總量的前提下，允許集體土地使用權進入有形土地市場進行交易，實行有償、有限期流轉。在農民自愿的前提下，實行以土地入股、租賃等方式，使農民從土地開發中得到長久的收益。同時，要正確處理國家、集體和農民之間的利益關系，合理分配集體土地收益。地方人民政府應本著“多予、少取、放活”的原則，確定合理的土地收益分配比例，把絕大部分土地增值收益留給農村集體經濟組織，切實維護集體土地所有者、使用者的合法權利，特別是要保護原土地承包者的利益。集體土地流轉收益，應主要用于建立農民社會保障體系，以保護農民的長遠利益。

（三）建立失地農民長效保障機制

現階段土地對于農民來說并不是單一的功能，是集生產生活資料和承擔農民的社會保障功能而存在的。因此，必須要重視失地農民的社會保障，并要逐步建立失地農民的長效保障機制。首先，建立失地農民的最低生活保障。政府應采取“即征即保”的方式，為被征地農民提供最低生活保障。凡因政府統一征地而失去土地的農民，都被納入保障范圍。原來由國家發放的安置、補償等費用不再一次性直接支付給村集體或村民，而是由政府統一將款項撥入被征地農民社會保障資金專戶，不足部分從國有土地有償使用收入中解決。其次，建立失地農民失地養老保障制度。建立養老保障制度，從根本上解決了農民對失去土地后養老問題的擔憂，同時可以減少因養老問題而產生的城市化阻力。對被征地農民中的老年人（一般為年滿55周歲以上的女性和年滿60周歲以上的男性），政府每月發給一定的養老補助費，直至死亡。被征地農民死亡后，將在政府規劃的公墓安葬，并按一定標準發放喪葬補助費。第三，建立失地農民醫療保障制度。失地農民醫療保障基金的個人交納費用，也從其社會保障資金專戶中直接支付。最后，建立失地農民就業保障制度。在勞動年齡段內的被征地農民，政府將其納入城鎮就業體系，免費提供職業技能培訓，促進就業。對被征地農民自謀職業、自主創業、成立公司的，還將享受城鎮下崗職工再就業的各項優惠政策。凡考入大中專學校的被征地農民，分別按照一定標準給予補助。

（四）繼續完善補償安置法規制度

首先，嚴格規范土地征用程序。從維護農民權益和規范政府行為出發，把好被征地農民補償安置關，保障被征地農民的知情權、參與權和申訴權不受侵犯。其次，健全土地征用過程的社會監督機制。國土資源部門應將征地補償的依據、范圍、金額、補償分配方式等事先進行公示，廣泛征求被征地農民和各級代表的意見、建議，同時建立公眾（農民）參與、公開查詢、舉行聽證會及舉報等制度，加強全社會對土地征用過程的監督。第三，公開村級財務。對征地補償款的使用進行公示，防止某些干部暗箱操作，私自截留被征地農民的補償款。鄉鎮政府應對村民委員會的工作進行指導，對于以村民自治為幌子、侵害集體成員合法權利的行為，由鄉鎮政府積極行使行政審查權，糾正其違法行為；最后，完善征地補償安置爭議糾紛解決機制。在處理征地補償和安置糾紛中，各級政府應當大力推行協調裁決制度，制定更為明確的行政裁決程序，使農民的權益得到真正的維護。國家因征地給予農民的補償和安置，其性質為行政行為。因此，對補償標準和安置方案有爭議的，由縣級以上地方人民政府進行協調；協調解決不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。如對裁決仍不服的，應在法定期限內向人民法院提出行政訴訟，由法院做出最終裁決。

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(責任編輯：石樹文)