石嘴山醫(yī)保金挪用案中的內(nèi)控漏洞

李若山　吳　銳

2008年一起多人內(nèi)外勾結挪用醫(yī)保資金3 200多萬元的大案被寧夏檢察機關查處，經(jīng)審計署發(fā)現(xiàn)，震驚了全國。2008年2月，寧夏回族自治區(qū)吳忠市中級法院對石嘴山市醫(yī)保資金被挪用一案進行公開宣判，石嘴山市醫(yī)保中心原主任徐福新、石嘴山市醫(yī)保中心財務科原科長李斌、原石嘴山瑞祥達房地產(chǎn)開發(fā)公司董事長徐福寧因挪用公款等罪被判處無期徒刑。該案再次揭示了我國金融系統(tǒng)內(nèi)部控制存在重大缺陷和弱項，為我國金融系統(tǒng)的內(nèi)部控制敲響警鐘。

一、案例概述

2006年9月9日，審計署在審計寧夏回族自治區(qū)石嘴山市醫(yī)療保險事務管理中心醫(yī)保資金使用情況時，發(fā)現(xiàn)該中心資金使用存在問題。審計人員到醫(yī)保中心調(diào)取有關賬目時，該中心財務科科長李斌在提供了財務賬冊后不知去向。審計人員在隨后的查賬過程中發(fā)現(xiàn)，醫(yī)保中心有3張承兌匯票（金額為605萬元）沒有入賬，且去向不明。這引起了審計署和寧夏回族自治區(qū)黨委的高度重視。于是，寧夏回族自治區(qū)檢察院、公安廳、審計廳組成專門調(diào)查組調(diào)查其中的問題，并由自治區(qū)檢察院具體負責立案偵查此案。

檢察機關經(jīng)過初步調(diào)查，發(fā)現(xiàn)該中心主任徐福新等人有職務犯罪嫌疑，但此時徐福新等人已相繼潛逃。在公安機關的配合支持下，沒過多久，檢察機關就將李斌、徐福新等人抓捕歸案。

隨著偵查工作的深入，該案犯罪事實逐漸浮出水面。2006年9月13日，審計署向檢察機關移送7筆未入賬的承兌匯票，金額為2 165萬元。隨后，審計部門又向檢察機關移送未入賬的承兌匯票14筆。后經(jīng)調(diào)查，在這總金額為3 383萬元的21筆承兌匯票中，只有兩筆共150萬元與本案無關，其余的19筆3 233萬元全被李斌、徐福新及其弟（原石嘴山瑞祥達房地產(chǎn)開發(fā)公司董事長徐福寧）等人截留貼現(xiàn)。

2007年4月，案件偵查終結，寧夏回族自治區(qū)檢察院指定由吳忠市檢察院審查起訴。同年12月，李斌、徐福新、徐福寧等人挪用醫(yī)保金案，由吳忠市檢察院提起公訴。2008年2月，吳忠市中級法院對此案作出一審判決：以挪用公款罪判處李斌無期徒刑；以挪用公款罪、受賄罪判處徐福新無期徒刑；以挪用公款罪、非法拘禁罪(涉及其他案件)判處徐福寧無期徒刑；其他涉案人員也分別被判處有期徒刑。

二、基于醫(yī)保基金內(nèi)部控制的分析

3 233萬元醫(yī)保金是職工們的救命錢，其重要性可想而知，而從此案引發(fā)的這筆資金“蒸發(fā)”的前后過程看，有許多教訓值得總結和吸取。是什么原因導致這一結果發(fā)生呢？

1.內(nèi)部控制環(huán)境的分析。

僅僅因親情血緣關系，主要管理者就將法律法規(guī)和管理職責拋到了九霄云外。2005年4月底，李斌將給徐福寧銀行承兌匯票的事告訴了徐福新，在得知李斌與弟弟徐福寧貼現(xiàn)匯票的事后，徐福新嚇得出了一身冷汗。自知闖了禍的徐福寧哭著跪在徐福新面前說：“我的生意做得不錯，經(jīng)營都挺好的，只要再給我點時間，錢就能拿回來。”看著弟弟的哀求，徐福新心軟了。

“我不想讓弟弟去坐牢，我告訴過李斌，讓他擬一份投資協(xié)議，意思是將給徐福寧的銀行承兌匯票變成投資，再簽一個還款計劃。”徐福新在知道銀行承兌匯票出事的一兩個月后，向李斌作了這番吩咐。為了讓徐福寧把生意做大，盡快把錢還上，徐福新想了許多辦法，并特意了解《票據(jù)法》中有關銀行承兌匯票的一些規(guī)定。在得知李斌想去自首時，徐福新極力阻止，并讓他做假賬進行遮掩。

為了掩蓋徐福寧從石嘴山市醫(yī)保中心拿走3 233多萬元醫(yī)保金用于個人投資，致使醫(yī)保中心掛賬太大的事實。2005年底，徐福新多次到寧夏煤業(yè)集團協(xié)商繳付醫(yī)保金的問題，以欠賬太多急需平賬為由多次催款。款到后，徐福新又要李斌用寧夏煤業(yè)集團交付的8 483萬元醫(yī)保款中的3 450萬元用來給徐福寧的銀行承兌匯票沖平。

2.風險評估——利益趨動，相互勾結，各取所需。

徐福寧手里有了銀行承兌匯票，物色了多名一起“合作”的朋友。經(jīng)人介紹，徐福寧首先認識了在銀行工作的劉飛，提出只要劉飛幫忙質(zhì)押銀行承兌匯票，就會得到好處。劉飛隨后將他的朋友艾斌介紹給了徐福寧，艾斌對此又有高見，認為質(zhì)押還得麻煩找人，貼現(xiàn)好辦，當然也提出了好處費的要求。接觸幾次，幾個人都覺得互相比較可信，“業(yè)務”就這樣一筆一筆地搞了起來。

徐福寧認為只要李斌能拿出銀行承兌匯票，其他事就好辦了。李斌也不是白給徐福寧效力的，他認為有徐福新遮掩著，而且賺了錢后再把錢還回去，大家照舊相安無事，而且自己也有利可圖。

記者了解到，在李斌拿出的19張銀行承兌匯票中，除了最后一張500萬元的銀行承兌匯票是直接找人貼現(xiàn)外，其余18張面值2 700多萬元的銀行承兌匯票在貼現(xiàn)過程中，銀行及各中介人獲利61萬多元，其中艾斌得18萬元、劉飛得43萬元。

3.內(nèi)控活動——對醫(yī)保中心的銀行承兌匯票管理缺乏必要的內(nèi)部和外部監(jiān)督機制。

自2002年起，寧夏煤業(yè)集團就以銀行承兌匯票的方式給石嘴山市醫(yī)保中心支付醫(yī)保款，這些銀行承兌匯票基本都是由醫(yī)保中心專人領取，以交接單方式交財務科科長李斌保管、做賬。至于李斌保管銀行承兌匯票的情況，除了徐福新過問外，從沒有單位和個人詢問過這些匯票的管理運行情況。從2004年8月李斌拿出第一張銀行承兌匯票給徐福寧起，在整整一年的時間里，他陸續(xù)從單位明目張膽地拿走了19張匯票。如果單位稍有檢查或留意，他也不會次次得逞。可事實卻是，竟然沒有一個相關監(jiān)管單位和個人發(fā)現(xiàn)，相關監(jiān)管單位的職責落實到哪里去了？

4.信息溝通——財務報表監(jiān)督乏力。

李斌拿出了3 000多萬元銀行承兌匯票，均在單位財務的暫付款明細賬中掛賬，到了2005年12月30日，寧夏煤業(yè)集團一次性向石嘴山市醫(yī)保中心支付了8 483余萬元的醫(yī)保款，李斌即按徐福新之意，將其中3 450萬元用來沖平給徐福寧的銀行承兌匯票，剩余的5 000多萬元做了一張匯總憑證，按比例在總賬中做了收入，依據(jù)虛假的總賬做了2005年度財務報表上報自治區(qū)社保局。這樣一份虛假財務報表，為何一直到9個月后的審計署審計中才暴露出來？財務報表的真假又由誰來甄別？

三、啟示

3 233萬元的“養(yǎng)命錢”被挪用，令人觸目驚心，而更令人擔心的是，這個案例在全國范圍內(nèi)不是孤立的個案。這類案件頻繁發(fā)生，凸顯出社保資金運行、管理方面的“軟肋”。

1.完善社保基金監(jiān)管機制。

監(jiān)督體系不完善，社保資金運作本身不公開、不透明，道德自律又極易失效，社保資金難免不“岌岌可危”。這恐怕就是這類案件屢次發(fā)生的幾個主要原因。

實行行政管理、經(jīng)辦機構、監(jiān)督部門檢查相結合，對基金進行經(jīng)常性的監(jiān)督。特別是勞動保障、財政、審計等部門和社保經(jīng)辦機構，按照各自的職責，協(xié)同配合，形成行政監(jiān)管、專業(yè)監(jiān)管、內(nèi)部監(jiān)管和社會監(jiān)管四位一體的監(jiān)管機制，對基金的運行實現(xiàn)全過程的監(jiān)管，提高基金管理的透明度，定期向社會公布基金征繳、支付、管理和運行情況，接受社會監(jiān)督。

2.加強社保基金的內(nèi)部控制制度。

醫(yī)保中心作為一個應運而生的部門，應盡快建立和完善社保基金內(nèi)部控制制度。通過采取各種內(nèi)部控制程序和流程，加強對基金實施全面、動態(tài)、實時的監(jiān)管，防范化解基金管理風險，確保社保基金的安全完整，加強基金的監(jiān)管。

監(jiān)管的主要方式可以采取措施完善社保經(jīng)辦機構內(nèi)部管理制度，全面實現(xiàn)基金征繳、支付、運行過程的科學化、規(guī)范化、制度化管理。成立專門的基金監(jiān)管小組，落實專人責任，實行事前、事中、事后實時監(jiān)管。

3.要充分發(fā)揮計算機信息網(wǎng)絡的管理作用。

充分發(fā)揮計算機信息網(wǎng)絡的管理作用，利用計算機網(wǎng)絡進行監(jiān)管，防止通過手工報表作假。加強社保經(jīng)辦機構內(nèi)部稽核部門建設，通過內(nèi)部審計，對支付對象、支付項目進行經(jīng)常性的審計稽核，堵塞基金在征繳、支付、管理過程中的違紀違法問題。

（作者單位：復旦大學管理學院、上海立信銳思信息管理有限公司）