淺談殘疾人保障金制度實施中的問題

尚　琤

一、殘疾人保障金制度的建立及意義

殘疾人是一個文明社會發展中不容忽視的社會群體。根據2006年第二次全國殘疾人抽樣調查，中國殘疾人的數量已經達到8296萬人，殘疾人口的數量占全國人口的6.34%。1990年的第七屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議通過了《中華人民共和國殘疾人保障法》。2008年4月24日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議修訂了《中華人民共和國殘疾人保障法》，其中第三十三條更為明確地提出了“國家實行按比例安排殘疾人就業制度。國家機關、社會團體、企業事業單位、民辦非企業單位應當按照規定的比例安排殘疾人就業，并為其選擇適當的工種和崗位。達不到規定比例的，按照國家有關規定履行保障殘疾人就業義務。國家鼓勵用人單位超過規定比例安排殘疾人就業。”

從上個世紀90年代起，各地方政府都紛紛行動起來，制定了各自的具體實施的地方法規和政策，其中一個具體措施是征收殘疾人就業保障金，即要求各用人單位按規定比例雇傭殘疾人就業，達不到規定比例的用人單位將繳納殘疾人就業保障金。“殘保金”繳納開始時，由殘疾人聯合會征收，但力度很弱，征收效果并不理想。自2006年起，各地的“殘保金”由之前的殘聯征收改為地稅部門代征，這一征收主體的改變，使“殘保金”的數額驟然巨增。以北京為例，2006年當年的征收金額為9.52億元，超過過去11年的征收總和6.5億元。2007年繼續躍升，達到11.67億元。應該說，殘疾人保障金的征收是社會對殘疾人的關愛，體現了一個社會的文明程度，是我們健全人對社會的一種回報。“殘保金”的征收對于促進殘疾人就業，推進殘疾人事業的發展將起到非常重要的作用。 但是，目前“殘保金”制度的實施也存在一些現實的問題，引起了社會中一部分人的不理解和抱怨。正確面對這些難題并有效地解決它，既可以有效地促進“殘保金”制度穩定、健康和長期地發展，使社會更能理解、關心和積極支持殘保金制度，支持殘疾人事業發展；同時也能使“殘保金”制度與社會經濟的發展相平衡，使社會經濟的發展為“殘保金”的征收提供一個堅實的物質基礎和有力的財政保證。

二、“殘保金”的實施與目前促進中小企業發展的一些矛盾

一個地區、一個城市能否保持經濟繁榮、社會穩定，很大程度上取決于企業的生存狀況。企業做強做大了，經濟社會發展就有活力，財稅、就業、民生等等才有保障。企業是財富的創造者，是稅收的來源，是群眾就業的載體。企業之中，中小企業被稱為“最活躍的經濟細胞”。據統計，我國中小企業創造的最終產品和服務價值相當于國內生產總值的60％左右，上繳稅收為國家稅收總額的50％左右，提供了近75％的城鎮就業機會。因此，國家是否富強，人民是否富裕，經濟是否有活力，都與中小企業的發展程度密切相關。

2008年初以來，我國占企業數99%的4200多萬個中小企業的“嚴冬”悄然來臨。特別是歐美金融危機的到來，出口的急速下降以及人民幣升值等諸多因素影響，中小企業遭遇改革開放30年以來最大的挑戰。而目前殘疾人保障金雖然數額并不大，但對微型企業來講，在目前經濟處于“嚴冬”的局面下，很可能會使這些企業的處境雪上加霜，有可能成為壓垮某些企業的最后一片樹葉。

“殘保金”的征收基本上是針對所有的機關、團體、企業和事業單位的。以北京為例，根據《北京市實施〈中華人民共和國殘疾人保障法〉》和《北京市按比例安排殘疾人就業辦法》的規定，凡是北京市行政區域內的機關、團體、企業（福利企業除外）、事業單位等各類用人單位，均應按照本單位在職職工總數不少于1.7%的比例安排殘疾人就業，未按照規定安排殘疾人就業的，應繳納殘疾人就業保障金。免征的只有完成1.7%的比例以及福利企業以及虧損企業。例如，財政部關于同意北京市調整殘疾人就業保障金征收部門等有關問題的通知就稱：“鑒于各機關、團體、企業事業單位（以下簡稱單位）應當平等履行扶持殘疾人就業的義務，因此，不宜對城區和郊區縣單位實施不同的保障金征收標準。”

從上引的相關法律和政策來看，我國“殘保金”的征收部分是一刀切的征收辦法。各個地區基本上對各用人單位采取的是無差別征收的，其主要的理由是各用人單位“應當平等履行扶持殘疾人就業的義務”。這無疑是有利于征收程序的簡單化，防止一些用人單位鉆空子，有利于保證征收任務的順利完成。然而有一個因素是不能不考慮的，就是中小企業的稅負問題。

目前的征收減免辦法只是針對不可抗力和嚴重虧損企業。而且，必須經過相關程序才可以得到適當的減免。《北京市按比例安排殘疾人就業辦法》第八條就規定：“因虧損等原因需緩繳或減免殘疾人就業保障金的單位，須憑同級財政、稅務部門核定的企業年度財務結算或決算報表，報所在地的區、縣人民政府殘疾人工作協調委員會審核，并經市人民政府殘疾人工作協調委員會批準。其他所有用人單位都用一個相同的標準征收。” 其他地區也都公布了類似的規定，例如《昆明市殘疾人就業保障金征收使用管理辦法》第七條規定：“保障金原則上不予減免。但因不可抗力或嚴重虧損確需減免的，由用人單位向同級殘疾人聯合會提出書面申請及相關證明材料，殘疾人聯合會與同級地方稅務機關進行審核后，上報同級殘工委審批執行。”

從上面所引的法律規定和相關政策看，目前減免的相關規定存在著以下這樣幾個特點：

第一，只有虧損的或遭遇不可抗力的企業才能獲得減免。也就是說除了福利企業以外，只有那些實際虧損的企業才有可能緩繳或者減免殘疾人保障金。然而那些處在虧損邊緣的或者只有微利和薄利的中小企業沒有包括在內。現在企業的負擔是越來越重，殘疾人保障金費用的征收從道義上來講雖是正當的，但企業畢竟是要盈利的。有一些單位的效益連年不好，職工工資獎金10年內沒長一分，甚至長期拖欠職工的工資，而物價是越來越高，各種費用也水漲船高，特別是目前企業遭遇“嚴冬”，這一征收必使一些中小企業的處境更加艱難，其生存余地愈加狹小。在這樣的情況下，一些地區仍然采取措施加大對殘保金的征繳力度，適當增加殘保金的增幅；并加大對中小企業的清算力度，甚至對于個體戶也將原來“控大放小”原則轉向“控大不放小”，擴大費源。有些企業不太適合殘疾人就業，但在這樣的規定里，只有無條件繳納。

其次，其收取的平均工資的計算標準并不科學。《〈北京市殘疾人就業保障金征繳管理辦法〉實施細則》中規定的征收公式為：應繳納殘疾人就業保障金金額=上年度全市職工年平均工資×60％×（本單位在職職工總數×1.7％－殘疾人職工數）。這個“上年度全市職工的平均工資”是根據北京市的包括全體的國家機關，事業單位和所有包括大中企業的工資平均而來。各個地區的計算公式都差不多。其差別在于有些地區并沒有乘以60%，而是100%或者80%。這種計算方法所規定的平均工資，一般黨政機關和個別壟斷行業企業平均工資會高出此數，很多中小城市企業的平均工資可能遠低于此金額。這種平均計算的方法必然會對中小企業造成一定的負擔，不利于中小企業的發展。

第三是申請減免繳納的環節繁瑣麻煩。首先由殘聯審核，然后去銀行劃撥。假如企業虧損，想要減免，還要審核，審核完再決定是否減免，這些環節都給企業申報減免造成許多不便。

由此，那些處在虧損邊緣的或者只有微利和薄利的中小企業面對這一征收必然存在著抵觸和抱怨的情緒。據中國經濟周刊的一篇報道，宣武區一家知名的出租汽車公司，由于出租車行業不適合殘疾人就業，它的職工人數多，按比例每年都要繳納600多萬元的“殘保金”，這無疑給企業增加很大的負擔，企業負責人也曾給區殘聯提出過予以照顧的申請，但由于這是政策性規定，區殘聯也無能為力。這家公司只好按章繳納。對于“殘保金”這種善良的公益性負擔，許多未繳的企業有著抵觸的情緒。一個一直未繳“殘保金”的企業負責人說：“我們企業已經依法繳納該繳的一切稅費，況且我們活得也不是很好。如果這筆款是要企業肩負社會責任的話，那么就不應該強征，而應該本著自愿原則。如果真正要企業必須繳納這筆費用，那就應該以稅收的形式確立，我們沒有任何意見，但現在這種形式還是有待商榷的。”這種抵觸情緒必然給“殘保金”的征收也帶來困難。

三、“殘保金”征收工作方式和使用的透明度有待提高

目前，“殘保金”征收工作的一個難點還在于征收工作方法的簡單和粗糙，同時在使用方面也存在一些問題。一些企業抱怨稅務機關不能充分認識到保護企業發展的重要性。粗暴行政，工作方法簡單，對企業的具體情況并未有準確的數據；沒有深入企業，積極宣傳就業保障金政策給殘疾人帶來的益處，宣傳如何有效地使用這筆資金，盡告知和解釋的義務和責任；只講繳納到位，不問企業的具體困難和遲繳原因；不體諒企業的困難，對于相關企業的問題怠于耐心回答，只講收費，不講服務。相關部門甚至對于地稅部門是義務代征還是從征收“殘疾人就業保障金”中得到了好處等公眾關心的情況，都未盡到告知責任。

殘疾人就業保障金公開和合理有效的使用是至關重要的。因為殘疾人就業保證金的征繳涉及到社會多方面的利益調整，因此自然也會得到社會各界的普遍關注。不少企業負責人對于繳納的“殘保金”能否真正用到實處，表示疑慮。一家民營企業的負責人說：“這么巨大的一筆費用，殘聯應該向繳納人公布經費的使用情況，這是對繳納人起碼的尊重，但現在根本沒有，只知道每年催繳，繳完了，我們什么也不知道，這樣的管理是不透明的，如果長此以往，不繳的單位會越來越多，即使是稅務代征，這樣征收下去也會萎縮的，應該從法律層面來系統規范。因此，提高殘疾人就業保證金使用的透明度，加強“殘保金”使用的公開化科學化、規范化，對于融洽社會關系和保證資金使用的社會效益具有重要意義，對打消企業的相關疑慮將起到重要的作用。

目前，對于有關殘疾人數字的統計、殘疾分類的相關數據、在如何落實保障殘疾人就業的措施方面、在未就業的殘疾人是否能從收取的殘疾人就業保障金中得到實惠、財政局在對此項款項的使用過程中是否起到保障監督作用等相關問題，公眾強烈要求得到相關信息。對此，北京市殘聯教育就業部主任王國鋒也表示，殘聯向社會公布“殘保金”使用情況是應該的，現在殘聯只公布了“收”，未公布“支”，下一步要做這項工作。”

這些問題的存在必然會阻礙被征收者繳納的積極性，增大繳納工作的阻力。據統計，北京目前共有40多萬家機關、團體、企事業單位，而每年欠繳“殘保金”的就有6萬多家。這6萬多家里，中央機關、事業單位、民營企業都不在少數。

這種抵觸行為與企業的自身狀況，企業對這一保障金制度的不理解以及對殘保金使用的不透明都息息相關。

四、對政府、殘聯及其相關部門所應采取措施的若干建議

各級政府和相關部門須將“殘保金”的征收與解決中小企業困境和發展相協調，建議采取以下的幾個措施：

改變“殘保金”征收上的國家機關、團體和企業的一刀切措施，針對企業特別是中小企業要有特別的優惠費率，以減輕其負擔。擴大減免對象，出臺一個專門針對中小企業的平均工資的計算標準，制訂一個合理的減免政策。

在征收程序上加強工作，深入企業，摸清具體企業的實際情況，為制定合理、相應和科學的“殘保金”和其他稅收提供真實的數據并設定真實合理的數額。這樣既防止有些達到標準的企業漏繳，也使企業有一個公平的稅負，以促進中小企業的發展，維持經濟的持續增長。

擴大宣傳力度，研究和出臺一個新的“殘保金”使用管理辦法和細則。這個新辦法應體現解放思想，能使殘疾人受益，好操作，提出一個符合中國國情的殘疾人就業培訓新模式，更好發揮資金的最大效益；同時又保證“殘保金”不會被挪為他用而專用于發展殘疾人事業。只有真正地保持“殘保金”的征收與中小企業的發展相平衡，解決“殘保金”征繳工作中的實際問題和障礙，加強“殘保金”使用的透明化、法制化和規范化，才能調動各用人單位履行幫困助殘的法定義務和社會責任的積極性，確保征繳的順利進行，真正推動殘疾人就業，最終實現廣大殘疾人在法律框架的保障下“平等、參與、共享”的理想。

（作者單位：首都經濟貿易大學）