官場地震中，深圳試水政改

楊　軍

只有通過把一些事務從政府職能中剝離出去，才能將大政府變成小政府，為政府瘦身。而減事務的根本辦法，就是打破政府對公共權利和公共事務的壟斷，引入其它管理主體。

5月26日，《深圳綜合配套改革總體方案》發布。雖然在深圳之前已經有了天津濱海新區和上海浦東新區兩個綜合配套改革試驗區，還有單項綜改試驗區，但深圳被列為綜合配套改革試驗區，還是引起了巨大的關注。不僅因為深圳是特區，擁有立法權，有更大的改革自由度，更因為與津滬等地不同，深圳首先提出了在行政體制改革上實現突破。

《深圳綜合配套改革總體方案》主旨在改革，核心是“四個先行先試”，行政體制改革更是位列六項突破之首，而行政體制改革被認為是政治體制改革的突破口，表明中央和廣東省、深圳市政府有充分的意愿要在阻礙改革推進的銅墻鐵壁中撕開口子。

總體方案只是一個框架性方案，很多難以回避的利益格局調整問題在具體的實施方案中才會更深觸及。就在人們翹首期盼具體實施方案出臺的時候，等來的卻是深圳市長許宗衡被免職接受調查的消息。

不改不行了

深圳改革將向何處去，許宗衡案會給深圳改革帶來什么影響，各界眾說紛紜。

有知情人士告訴記者，總體方案配套的實施方案應該已經基本制定好了'但可能會因為許宗衡案而拖后再公開。不過深圳的改革不會因此停步。

所有的改革都需要一個過程，在中國這場漸進式改革中，代價在不斷地付出。深圳市長許宗衡被免職接受調查，在一些學者看來，幾乎是偶然中的必然。隨著經濟和社會的改革開始升級，中國的腐敗情況已經實現了U形反轉，也就是說，在前幾年，中國腐敗已經走過最嚴重的時候。但今年上半年，高官被查辦之頻密，反貪力度之大，有可能成為中共十七大之后反腐成果最集中的半年。有政壇人士認為這一廉政風暴已堪比“十七大”之前中央查辦原上海市委書記陳良宇等多名高官的時期。

其根本原因，就是中下級官員的腐敗已得到了一定遏制，但掌握一定權力的中高層腐敗卻越來越凸顯。知情人士告訴記者，對深圳一般的中下層小官員來說，腐敗難度大大增加，腐敗機會很少'但對高層還缺少約束，權大于法的現象還很明顯。

深圳市場化程度比較高，相對來說，對官員素質有更高要求。市場經濟可以使很多資源貨幣化，誰掌握資源就有腐敗的可能。大量腐敗的出現，要么是人的素質問題，要么是社會制度問題；當高層權力缺乏制約，腐敗不可避免。

今年1月，胡錦濤總書記在第十七屆中紀委第三次全體會議上指出，要嚴肅查處領導機關和領導干部中濫用職權、貪污賄賂、腐化墮落、失職瀆職的案件。按照中央部署，今年反腐工作的重點是：查辦發生在領導機關和領導干部中的腐敗案件。中央反腐已經劍指高官。

“現在行政三分不實行已經不行了，否則還會有更多官員倒下?！庇袑W者這樣告訴記者。深圳行政體制改革主要是實行“行政三分制”，這也是人們對深圳綜改最寄予希望的地方。按照改革者的設想，“行政三分制”是將政府職能部門分為決策部門、執行部門、監督部門三大板塊，使權力相互制約，相互協調，從而達到防止公職人員濫用權力的目的，提高行政效率。從2001年起，中編辦就在深圳進行試點，2003年試點成形。

深圳大學管理學院教授、深圳“行政權三分”改革最初的設計者之·馬敬仁告訴記者，經濟領域改革30年了，容易改的已經都改了，現在進入政治體制和社會體制改革，要改的問題越來越難。過去政府是改革的推動者，現在反過來，要給自己動手術，改革改革者。權力部門化、部門利益化，各個部門都謀求自己的利益，這是新一輪改革最大的阻力。所以改革的難度就非常大。通過中編辦在深圳搞的試點，逐漸地摸索出，行政三分是走出幾十年行政改革困境的很好的路徑。

突破口

深圳成為中國政治體制改革進入深水區的排頭兵，似乎是必然。

曾一度領風氣之先的深圳，后繼乏力，深圳的發展面臨瓶頸。1997年金融危機后，香港認識到依托內地的重要性，深圳首當其沖。深港中心，在戰略上定位得以成立。

深圳大學經濟學教授魏達志告訴記者，改革開放前，香港經濟總量是深圳的2000倍，而現在只是深圳的兩倍。深圳市目前面積和人口比香港多一倍，已不容小覷。目前深港兩個城市相加，經濟總量是上海和廣佛的兩倍。

去年廣東省通過《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》，深圳的地位得到重新確立。廣東省委書記汪洋提出向深圳學習。魏達志認為，這說明：“從中央到廣東到香港，對中心城市群已經有了一個更高的概念，更符合規律的理解，更理性的決策?！?/p>

雖然從2006年開始，深圳經濟的增長速度已經低于廣東的平均發展速度，但這似乎并不值得擔憂?！敖洕l展的動力構成發生變化，由投資拉動變為消費拉動。投資對GDP的拉動雖然比消費拉動快，但后者幸福指數高。經濟增長速度可能放慢，但經濟質量可能提高?，F在深圳的產業結構非常有利于未來發展，在產業轉型方面比較好。明年計劃特區內的第三產業比重要超過80％，現在看來問題不大，羅湖區第三產業比重已經超過90％了?！蔽哼_志說，“珠三角現在是采購中心，像沃爾瑪在中國的采購有90％都在珠三角完成。深圳未來發展前景非常好?！?/p>

2007年12月25日的廣東省委十屆二次全會上，當時到任僅一個月的廣東省委書記汪洋提出，“以新一輪思想大解放推動新一輪大發展”，振奮了廣東各界的精神。2008年5月，深圳出臺了兩份關于深化改革的文件，政治體制改革被提到了首要位置。這兩份文件的出臺，被理解為是一場“自上而下”推動的“創新”。6月底，汪洋親自點題：要以體制改革為突破口，特別要以行政體制改革為突破口。

去年年底，廣東省印發《中共廣東省委廣東省人民政府關于經濟特區和沿海開放城市繼續深化改革開放率先實現科學發展的決定》，提出經濟特區和沿海開放城市要在行政管理體制改革、提高對外開放水平和探索社會主義民主法治等方面“先行一步”，在未來5到10年內率先實現科學發展。

相對于一些老城盤根錯節、樹大根深的復雜關系網來說，深圳政壇相對簡單。特區獨有的立法權，也使深圳在改革中有更多的自由度和自主權。不管深圳經歷了什么，到日前為止，深圳依然是中國市場經濟和市場思維最發達的地方之一，市場和社會的力量沒有任何上層建筑能阻礙。真正改革的原動力一個是市場的力量，一個是社會的力量。

所有這些，使深圳成為中國行政體制改革最合適的突破口。近30年后，作為中國綜合改革的試驗區，特區深圳重新找到了自己的位置，再次站在時代的潮頭。在深圳市委市政府舉行的貫徹《方案》工作會議上。市委書記劉玉浦表示，作為綜改突破口的行政體制改革，將是今年改革的關鍵。

往來于深港兩地的某基金組織深圳首席

執行官徐才源告訴記者，在他看來，深圳迎來了改革開放以來的又一個春天。

政改深圳

在深圳的歷史上，一直在不斷地進行政治體制改革的嘗試，其中曾引起轟動的包括1983年的蛇口工業區管委會民主直選改革，1988年提出的“行政主導+立法委員會”的政改構思等等，但大都無疾而終。2003年提出的“行政三分”行政管理體制改革，曾一度被媒體熱炒，后來變得悄無聲息，因此被認為深圳的政改嘗試再一次無疾而終，實際上，這一次嘗試一直持續到了現在，和綜改方案一脈相承。

馬敬仁告訴記者，在行政改革領域，深圳一直走在全國前面，和經濟體制改革走在前面一樣，深圳從管制型政府向服務型政府轉型已經全面開始了。

新中國成立以來，政府機構改革似乎總走不出一個怪圈，那就是機構人員總是精簡——膨脹——再精簡——再膨脹，最終總人數總是減不下來。馬敬仁認為，究其原因，是因為政府事務并沒減，事務不減，機構減了也沒用，事務總得有人做。中編辦通過2003年在深圳的試點，最后感覺到，只有通過把一些事務從政府剝離出去，才能由大政府變成小政府，真正為政府瘦身。

減事務的根本辦法，就是打破政府對公共權利和公共事務的壟斷，引入其它管理主體。馬敬仁告訴記者，行政三分其實不難，難的是外部的改革，要有相應的機構能接過政府減下來的事務。2003年，外部條件還不是太具備。2003年以來，深圳一直在培育外部條件，比如進行社區自治，NGO、NPO的培育，事業單位的改革，委托、外包、購買服務，行業組織、社團組織的培育等等。

“主體多了，就需要社會和市民的參與，民主也就水到渠成了?！瘪R敬仁這樣總結。

據悉，深圳將根據經濟社會發展的需要，將黨委部門之間、政府部門之間，以及黨委與政府部門之間職能重復或者相近的部門進行整合。這被認為是行政體制改革的最難點。因為涉及利益格局的重新分配。

馬敬仁認為，這是一個漸進的過程。不可能一蹴而就。決策部門屬于大部門，執行部門屬于小部門，決策部門越來越少了，但是執行部門會有一個放量。執行機構，功能比較單一，量會比較大。短時間看，改革還是一個增量改革。然后在幾年的時間內，首先是靠自然減員，每年都會有一些人退休。其次是有些執行機構屬于培育性質，開始由政府來管，將來培育成熟了，有些機構在社會上會很有發展，這時就比較容易剝離出去，像當年政府的第三產業一樣，贏利能力非常強，會分流很大一部分政府人員。

馬敬仁認為，從將來發展趨勢看，大區制肯定向小區制發展，因為大區管理起來太難。目前光明新區已經從原屬的行政區中劃分出來，光明新區屬于功能區，和原來的行政區不同，將來可能還會劃出五六個。這些功能區就會成為市政府的派出機構，由當地政府按功能需要設置。而不是一級行政管理部門。

按照新的設計方案，所有的區將來都想改建成管理區，實現一級政府三級管理。馬敬仁告訴記者，在條件未成熟之前。還按功能區來建。通過這一過程，行政區會逐漸消失，被管理區和功能區取代。這也是一個漸進的過程。如果深圳能在5年或更長的時間內完成這一改革，將對全國實行一級政府三級管理有極大的樣板意義。

國家行政管理學院教授汪玉凱認為，行政三分和一級政府三級管理，是這次深圳綜改在行政領域的兩大亮點。

到任僅一個月的廣東省委書記汪洋在2007年底的廣東省委十屆二次全會上提出，“以新一輪思想大解放推動新一輪大發展”，振奮了廣東各界的精神。2008年5月，深圳出臺了兩份關于深化改革的文件，政治體制改革被提到了首要位置。6月底，汪洋親自點題：要以體制改革為突破口，特別要以行政體制改革為突破口。