關于對我國電信市場運行效率的若干思考

鄧曉宇

內容提要 本文基于對我國電信市場結構的變遷及其運行效率的考察，認為政府管制是我國電信市場結構變遷的內在推動力，而且電信市場運行效率也隨著市場結構的變遷得到提高。然則，由于目前我國電信市場的結構本質上仍然是寡頭壟斷格局，市場競爭程度仍然不高，這一定程度上是我國電信市場運行效率不高的癥結所在，因此，為了提高我國電信市場的運行效率，政府仍應不斷推進我國電信市場從有限競爭結構向充分競爭結構變遷。

關鍵詞 政府管制 電信市場 結構變遷 運行效率

〔中圖分類號〕F2707 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X(2009)03-0108-05おお

一、問題的提出

改革開放以來我國電信業改革取得了很大成效，但也存在一些急待解決的問題。正如諾貝爾經濟學獎得主肯尼斯?阿羅所說：“訓練有素的經濟學家傾向于將自己看作是理性的看護人，為他人和社會開出理性的藥方。”

（注：轉引威廉姆森：《效率、權利、權威與經濟組織》，約翰?克勞奈維根：《交易成本經濟學及其超越》，上海財經大學出版社，2002年，第15頁。）一直以來，經濟學界似乎傾向于認為電信市場的產業結構特性會在一定范圍內造成市場失靈，基于這一認識，為尋求有限壟斷和適當競爭的臨界點，從而提高電信市場的運行效率，經濟學家們紛紛為政府電信產業管制出謀劃策。

其中，周其仁（1998）認為，“自然壟斷”并不能作為電信網絡國家化的理論基礎，也不會成為中國電信產業形成有效競爭的障礙，而行政性壟斷卻可能會造成絕對壟斷，因此，“可競爭的重復建設”是必要的，也就是說基礎網絡應該分步對內對外開放市場競爭、走向數網競爭；王文舉等（2002）從中國電信產業的競爭目標、市場結構、規制機構以及規制方法等方面討論了我國電信產業改革思路；朱旭峰（2003）則通過考察中國電信市場改革的制度變遷過程中制度安排的預期與實際效果常常存在的偏差，建立了關于政府管制制度設計的四原則框架，并在此基礎上勾勒出了中國電信市場管制改革的歷史軌跡；而王俊豪（2004）從電信產業民營化改革的角度討論了政府進入管制、不對稱管制、價格與質量管制等方面的變化。

與上述從宏觀層面探討的研究不同，于良春等人的研究則更注重從電信產業本身的特性及其消費者的需求特點等微觀層面上展開分析。其中，于良春（2004）認為，電信產業的技術和經濟方面的特殊性決定了它對政府管制的需求，并詳細討論了政府通過法律、法規和行政手段，對電信企業的進入和退出、運營價格和服務質量等方面進行管理和控制，以防止發生資源的無效配置；王艷紅（2006）認為由于技術、需求方面的變化，電信產業的壟斷性質具有動態性，因此政府的管制也需要逐步向放松管制、引進競爭的方向發展。

上述關于電信產業壟斷及其管制的文獻研究，角度各異、分析詳盡，為我們理解電信產業的運行格局及其產業特性提供了許多富有建設性的思路。但是這些研究更注重從政策操作層面靜態地考察電信市場的結構特性，缺乏動態地考察電信市場的結構變遷及其運行效率的變化的相關分析，有鑒于此，本著為電信市場發展提供些微建議的樸素想法，本文擬簡要探討一下政府管制與電信市場的結構變遷以及這種結構變遷所帶來的電信市場運行效率的變化，從而提出若干提高電信市場的運行效率的建議。有必要指出的是，由于缺少相關數據和資料的支持，我們主要借助產業組織理論中的相關工具對這種運行效率的變化展開分析。

二、在政府推動下我國電信市場結構發生不斷變遷

電信產業管制作為政府經濟性規制手段的一種具體政策載體，蘊涵著極其豐富的內容，這一定程度上給直接考察其作用機理帶來一定難度。但是我們知道，政府產業管制很大程度上會對電信市場的經營主體、競爭格局等產生深刻影響，這將在一定程度上削弱市場競爭的力量，從而可能導致人為的絕對壟斷格局的出現；另一方面，它的職能往往需要借助市場競爭的力量來實現。因此，我們可以通過分析我國電信產業從最初的郵電部獨家壟斷經營，幾經拆分重組形成今天的分層市場競爭格局的變遷過程中政府管制與市場競爭的關系來間接考察政府產業管制的作用機理。需要說明的是，當前6家全國性基礎電信運營商（中國電信、中國移動、中國聯通、網通、鐵通、衛通）的成長歷程無一不是電信改革的產物，也無一不是電信國企，這在某種程度上說明我國電信產業發展始終為政府管制所推動，政府管制對競爭的影響要遠遠大于競爭對政府管制的反作用，鑒于此，我們在此主要分析政府管制對電信市場結構變遷的影響。

粗略地講，政府產業管制從其介入市場運行的程度可以劃分為兩大類：一是為市場運行提供某種特定的制度安排，如制定法律法規、實行定價管制、市場進入管制、宏觀政策調控等來引導市場競爭開展，采用此種管制方式，政府的介入程度比較低，其在市場運行中所扮演的角色僅限于為市場提供公平穩定的制度環境保障；此外，政府也經常直接參與市場競爭過程，通過組建國有經營主體等手段以借助市場競爭的作用實現產業管制的職能，在這種管制方式中，政府的介入程度比較高，它不僅僅局限于為市場的有效運行提供制度保障，而是直接介入該過程。至于這兩種方式到底孰優孰劣，則很難武斷地下結論。實際上，特定的制度安排可能會促進競爭的開展，卻也可能阻礙有效競爭的引入；而政府直接參與市場競爭過程，在某些情況下可能促進市場競爭程度的提高，但在更多情況下卻對有效競爭的形成并沒有什么實際效果，而且往往可能造成不公平競爭。而就我國電信市場的發展歷程而言，在很大程度上可以認為是政府管制與市場競爭之間的相互作用推動著我國電信市場結構變遷。

政府對電信產業實行管制的初衷是為了打破壟斷，建立電信市場的有效競爭格局。而從市場有效競爭的機理層面考察，實現有效競爭的一個重要條件就是政企分開、產權明晰。有鑒于此，政府首先對電信管理體制進行改革，此舉為電信產業實現政企分開，從而為進一步改革奠定了基礎，使我國的電信市場運行格局從最初的郵電部獨家壟斷經營到市場競爭的層次推進取得了比較大的進展，盡管此時的市場競爭仍然是一種不對稱的競爭。具體說來，電信市場競爭的引入以及競爭格局的形成在某種程度上可以分為兩個階段：一是中國聯通公司的成立，電信市場的雙寡頭競爭格局形成；二是電信市場的拆分重組，多寡頭競爭格局的形成。

1994年，政府牽頭組建的中國聯通公司正式進入基礎電信市場，這打破了長期實行的郵電部獨家壟斷經營的局面。顯然，政府此番動作是為了通過給電信市場引入新的經營主體，與在位的壟斷者展開競爭，形成雙寡頭競爭格局。但此時的雙寡頭格局是不對稱的（注：對此，我們可以用赫達芬指數，簡稱H指數來衡量市場的競爭程度，H指數越大，市場競爭的不完全性越高。根據于良春等人（1999）的分析，我國電信市場的H指數接近0.98。），因為郵電部不僅在所有業務上占絕對主導地位，而且集經營者與管理者于一身，這也就是說，聯通這一新進入者必須接受另一個大的在位者的管理，這種郵電部既充當裁判員又當運動員的局面使得不公平競爭往往不可避免，而且事實上郵電部門也經常對聯通實行各種反競爭行為，如對聯通公司的市場進入進行限制、在互聯互通上對聯通公司接入市話網進行限制等等，這使得弱勢的聯通根本無法與中國電信抗衡，電信市場的有效競爭也就難以形成。就此而言，中國電信與中國聯通之所以實力懸殊，很大程度上是政府管制的結果。然而，競爭一經引入它必然會沖破當前管制的束縛，推動改革的進一步深入，進而推動電信產業市場結構的變遷。

后來，在政府的推動和促進下，電信市場幾經拆分重組，終于形成了中國電信、中國移動、中國聯通、網通、吉通、鐵通和中國衛星通訊等7家電信運營商，而通過對中國電信南北拆分，以及一系列的重組，形成了中國電信、中國移動、中國聯通、網通、鐵通和衛通等6大全國性的基礎電信運營商，和眾多增值電信運營商的格局。至此，電信市場各個業務領域基本都有兩家以上的企業經營，市場競爭格局初步形成，電信市場似乎已經形成了有效競爭格局，但從各大運營商主營業務具體分析，電信市場離有效競爭還很遠。其中，中國電信主要經營國內、國際各類固定電信網絡設施；中國移動是國內唯一專注移動通信發展的通信運營公司，主要經營移動話音、數據、IP電話和多媒體業務，并具有計算機互聯網國際聯網單位經營權和國際出入口局業務經營權；中國聯通是唯一的全業務運營商，同時運營GSM、CDMA、固網；中國網通集團是由原電信南北拆分而成的，常被稱為南電信、北網通，主要經營國內、國際各類固定電信網絡與設施，包含本地無線環路；鐵通主要運營全國鐵路網沿線的通信。衛通主要經營通信、廣播及其他領域的衛星空間段業務。由此，我們不難看出，盡管電信市場已經存在6大基礎運營商和一系列增值電信運營商格局，但是由于電信市場基本上是分業經營，每一種業務基本上都只有一到兩家運營商來經營，因此，電信市場的寡頭競爭格局并沒有根本改變，此次改革不過是電信業務上的專業化、細分化，同一業務的競爭主體并未增加，各電信運營商業務上彼此獨立，壟斷勢力仍然比較強大，市場準入規則也沒有根本性改進。但是與以前相比，電信市場結構的變化還是為競爭在不同經營主體之間展開提供了諸多機會。

為了更清晰地展現電信市場的結構變遷，我們可以以圖1來具體體現這一過程：

結合上述分析以及圖1，我們知道，我國電信市場改革在政府的推動和促進下，已經取得了階段性成果，但是無論是階段2還是階段3，實質上都僅僅是一種寡頭壟斷，市場的有效競爭格局并沒有形成，而且各大電信運營商幾乎都是政府一手操辦的，其主營業務也多是政府規定的，他們之間的競爭更多的是異質產品之間的競爭，在各自的主營業務上，他們處于明顯的強勢地位，新進入者很難展開經營，競爭依然受到很大的制約。因此，為了促進競爭，從而提高電信市場的運行效率，電信產業的改革仍需要進一步推進，其中一個比較可行的目標就是在技術可行領域建立同質產品和服務的競爭，而在技術上暫時不可性的領域，依托異質產品和服務作為同質產品和服務競爭的過渡，只有形成了同質競爭和異質競爭共同有效開展的局面，電信市場的有效競爭才能形成，從而電信市場的運行效率才能提高。有必要指出的是，之所以得出這樣的結論是基于電信市場的結構的變遷會影響電信市場的運行效率的假設（這一假設在許多產業經濟學的相關研究文獻中已經得到證明（注：關于此命題的一個最著名的理論就是SCP（主體-行為-績效）理論。作為產業經濟學的一個經典理論，SCP理論認為，主題行為會影響產業結構，而產業結構會影響產業發展績效。）），在接下來的篇幅中，我們將對此展開簡要的分析。

三、電信市場結構變遷與電信市場運行效率相輔相成

經濟學意義上的效率可以從產出效率和交換效率兩個角度來分別考察，前者涉及企業的生產優化問題，而后者則主要涉及消費者的優化問題。根據福利經濟學的第一定理，競爭性均衡都是有效率的，這很大程度上也是大多數經濟學家傾向于以競爭程度來考察市場效率的原因所在。當然，這種近乎武斷的研究傾向也受到許多經濟學家的批評，在他們看來，競爭與效率是不能直接劃等號的，因為在市場經濟運行過程中，過度競爭、無序競爭的例子也比比皆是。因此，在筆者看來，當我們試圖通過利用考察某一市場的競爭程度來衡量市場運行效率時，我們首先應該確保這種競爭程度的提高不是以過度競爭或無序競爭為代價的，或者換句話說，應該適當考慮過度競爭或無序競爭帶來的負效率問題。

就電信市場的具體運行來看，目前困擾電信市場效率提高的瓶頸主要在于競爭不足，而非過度競爭或無序競爭，因此，我們主要通過考察電信市場結構變遷過程中市場競爭程度的變化來考察其運行效率。為了更好地認識競爭程度變化與效率變化之間的關系，我們可以借助圖2來展開分析：

根據相關的產業組織理論，完全競爭的市場價格將在MR=AR處取得，此時市場運行是有效率的；而壟斷的市場價格將在MR=MC處取得，此時市場的效率損失為A和B的面積總和。這兩種情形分別代表了我國電信市場過去郵電部門獨家壟斷以及未來電信市場完全競爭情況下的兩種情形。而在政府管制的推動和促進下，郵電部門獨家壟斷格局被打破，電信市場服務的價格也在不斷降低，這不僅體現在基本通話服務費的降低，還體現在許多電信增值服務的價格不斷降低上，這是很多消費者可以真實體驗到了，無須我們列舉數據來說明，而且與說明價格變化相比，分析這種價格變化帶來了市場運行效率變化顯得更為重要。

從圖2中，我們可以看到，如果價格從壟斷價格P1想完全競爭價格移動，市場效率的變化Y就應等于：

Y=（P+P1-P3-P4）（Q-Q1）/2（1）

當然，Y是在我們不考慮MC是一條曲線的情況下得出的，這僅僅代表了是簡化分析的需要。由于P是在壟斷價格P1和完全競爭價格P2之間的任一價格，而P3和P4也由P所在的位置決定，P越接近 P2，P3和P4也越接近，而且（Q-Q1）也將越來越大，所以Y也將越來越大，這說明隨著市場競爭程度的提高，市場的運行效率Y將越來越大。而Y的具體數值也將在我們能夠對電信市場的具體需求曲線和成本曲線進行估計的情況下得出，這需要很大的工作量，因為消費者的需求彈性和電信企業的供給彈性是很難估計的，這某種程度上直接決定了Y的具體數值是很難準確得出的，但是（1）對Y的衡量仍然能夠讓我們比較直觀地理解市場效率的變化與價格變化之間的關系。

而就目前我國電信市場結構而言，電信產品或服務的價格并沒有達到完全競爭的程度，電信企業都由于他們在各自經營業務領域的壟斷地位而享受著經濟租，這也是電信市場負效率的一種表現，當然與郵電部門獨家壟斷的格局相比，市場運行的效率還是得到了提高。因為時下隨著電信市場競爭程度的提高，許多電信服務的機構都不斷降低，如最近在一些局部市場，移動電話都實行了單向收費等，這些都是電信服務價格不斷減低的表現，而根據（1）式，只要價格不斷降低，市場效率Y將得到提高，而且在P等于完全競爭價格P1時達到最大。

結合電信市場的結構變遷來展開分析，在政府管制的推動下，我國電信市場從完全壟斷逐漸過渡到雙寡頭壟斷，并發展成目前的多寡頭混合競爭的局面，電信市場的競爭程度是提高了，其運行效率也是不斷提高的，但是并沒有實現完全效率，仍然有提升的空間。所以為了提高電信市場的運行效率，在防止電信市場過度競爭或無序競爭的同時，政府還應不遺余力地推進電信市場改革，提高其競爭程度。

四、提高電信市場效率的建議

本文通過考察政府管制與電信市場的結構變遷以及市場結構變遷與其運行效率之間的關系，得出政府管制在某種程度上是我國電信市場變遷的內在推動力，是我國電信市場從完全壟斷向雙寡頭壟斷乃至多寡頭壟斷轉變的源動力，而且這種市場競爭程度的提高帶來的電信產品或服務價格的降低確實提高了電信市場的運行效率。在此基礎，筆者認為，鑒于我國電信市場競爭程度仍然不高的事實，政府應該繼續發揮其在推進電信市場變遷中的作用，以進一步提高我國電信市場的運行效率，具體說來：

（1）在堅持電信改革基本原則前提下，不斷探索政府監管的方式。

（2）逐漸放松電信企業經營業務的限制，有步驟地提高具體電信業務中經營企業的數量。目前我國電信市場實行的是分業經營，許多業務的經營者都只有一到兩家，這是我國電信市場競爭不足的癥結所在，所以從長遠來看，電信市場的混業經營是必然的。

（3）注重競爭力的培育，而不是盲目反壟斷。盡管本文的分析結論支持競爭程度的提高在某種程度上等同市場運行效率的提高，但是這種結論是以市場競爭適當有序為前提的。電信業作為以網絡為基礎的產業，即使技術飛進的今天，仍具有某種自然壟斷的內在屬性，盡管該屬性越來越受到技術進步的挑戰，這要求我們在提高電信市場的競爭程度的同時應該兼顧電信市場的運行成本變化，不能盲目反壟斷而導致運行成本飛漲。

參考文獻

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作者單位：戶縣人民政府

責任編輯：心 遠