危機狀態中的公共參與和公共精神

胡象明　唐波勇

內容提要 本文立足于公共政策視角，通過對廈門PX公共危機事件的案例分析，認為要科學、合理的應對不斷爆發的公共危機，必須實現從傳統的政府危機“管理”向現代的公共危機“治理”轉型。所謂公共危機治理，在其淺層意義上，追求的是通過構建政府與公眾互動、彼此溝通的具有廣泛包容性的治理系統，從而能夠找到化解公共危機的最優路徑；而在其深層意義上，則是通過公共危機治理的過程造就具有公共參與能力和公共精神的公民和公民社會，從而最終實現權力向社會的回歸。這無疑是當代政府治理的人文指向，也是走向新文明的歷史底蘊，因而格外值得中國公共管理者重視和深思。

關鍵詞 公共政策 公共危機 公共參與 公共精神

〔中圖分類號〕C913 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X(2009)03-0182-06おおお

一、引言：廈門PX公共危機事件回溯

廈門PX（PX，化學原料二甲苯的簡稱）和PX（Protect Xiamen，保衛廈門）之爭，貫穿了2007年全年。（注：新聞媒體關于廈門PX事件的報道，可參見屈麗麗：《廈門百億化工項目安危爭議》，《中國經營報》，2007年3月18日；朱紅軍：《廈門果斷叫停PX應對公共危機》，《南方周末》，2007年5月24日；朱競若，蔣升陽：《廈門PX項目續建、停建還是遷建》，《人民日報》，2007年12月19日；笑蜀：《祝愿廈門PX事件成為里程碑》，《南方周末》，2007年12月20日；曾繁旭，蔣志高：《廈門市民PX的PK戰》，《南方人物周刊》2008年第1期，等等。通過百度搜索引擎，關于廈門PX事件的報道有655000條之多。）這個年產80萬噸的對二甲苯，投資108億元人民幣，號稱全世界最大的PX項目及其下游產業將至少每年為廈門的GDP貢獻800億元，這相當于廈門現有GDP的四分之一強。這一“手續完備、程序合法”的重大化工項目在2007年“兩會”前一切看起來都似乎順風順雨。據悉，該項目自2004年2月經國家發改委批準立項后，歷經國土資源部建設用地的預審、國家環保總局于2005年7月審查通過項目的環境影響評價報告，國家發改委更是將其納入“十一五”PX產業規劃7個大型PX項目之中，并于2006年7月核準通過項目申請報告。然而，2007年3月是一個轉折點。

2007年3月，在全國人大、政協“兩會”上，中國科學院院士趙玉芬等105名全國政協委員聯名簽署提案，建議廈門PX項目遷址。此舉，引起了媒體和民眾的強烈關注。

2007年6月1日至2日，廈門市民以“散步”的形式，集體在廈門市政府門前表達反對意見。廈門市政府被迫宣布緩建，并委托中國環境科學研究院評估該項目可能對環境產生的影響。

2007年12月5日，廈門市政府舉行新聞發布會，宣布已經完成對海滄南部地區功能定位與空間布局的環評。

2007年12月13日至14日，廈門市政府召開了有106名市民代表參加的座談會，85％以上的代表反對PX項目繼續興建。

2007年12月16日，福建省政府針對廈門PX項目問題召開專項會議，會議決定PX項目遷到漳州古雷半島，從而成功化解了一場波及整個城市的公共危機，取得了一個多贏和相對圓滿的結果。

廈門PX事件貫穿2007年全年，媒體已有廣泛報道和詮釋，其中不乏一些真知灼見。本文則打算從公共政策視角切入，立足于中國正在不斷發展的市場經濟和不斷成長的公民社會這一宏大背景，探討在一個公共危機日益成為政府行政環境的常態，公共參與日益勃興的現代信息社會，政府能否在有效地化解公共危機的同時，實現政府與公眾的良性互動，引導公眾熱情而不失理性的參與公共事務，并最終塑造成熟的公民共同體和發達的公共精神。我們的旨趣，就是希望循著公共危機——公共參與——公共精神這一路徑，從而為公共危機治理探索一條富有時代氣息的研究進路。

二、公共危機：政府行政環境的常態

在現代社會，人類正生活在文明的火山上，世界范圍內不斷爆發的公共危機就是確證。如何認識公共危機？又如何在現實生活中界定公共危機？迄今為止，學界一直在試圖尋找一個比較全面而確切的定義來框定公共危機的種種特性以及相應的管理系統，真可謂見仁見智，莫衷一是。（注：由于對“危機”和“公共危機”這兩個概念的區分過于繁瑣且意義不大，學界一般不過多區分這兩個概念。本文沿襲這一做法，在行文時可能經常互用。）但是，相比較而言，美國學者羅森塔爾的定義更為準確地反映了危機這一概念的內涵，因而，也為學界大多數人所引用。他認為，所謂危機，就是對一個社會系統的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下，必須作出關鍵性決策的事件。（注：Rosenthal Uriel, Charles Michal T.,ed. Coping with Crises: The Management of Disasters, Riots and Terrorism. Springfield: Charles C. Thomas, 1989.）自有文字記載的歷史以來，由于環境自身的不確定性、人類的有限理性以及信息的不對稱，使得人類社會在其發展過程中總是與危機相伴隨，可以這樣說，人類文明的發展過程就是回應各種危機的挑戰的過程。現代社會中，科學技術的發展為本已充滿不確定性因素的社會生活注入了更多的變量和參數，由工業社會的高度發展而導致的現代性對人類社會現有狀況的每一個領域，哪怕是很小的領域都帶來了極大的不確定性因素。（注：〔德〕烏爾里希?貝克：《風險社會》，譯林出版社，2004年，第15頁。）此外，由于技術網絡的擴散效應，在任何地點發生的局部危機，都有可能很快成為公眾關注的焦點而轉化為全球性的危機，由此帶來了社會秩序的巨大震蕩和社會財富的巨大損失。公共危機也就由此成為了政府行政生態的常態，而且，很多公共危機在事實上都源于政府自身的決策。因此，政府日常管理的行政生態無疑可以被視為處于以常態環境和危機環境為兩個端點的連續帶上。

鑒于公共危機在現代社會已成為政府行政生態的常態，那么，作為政府治理領域的一個核心概念，僅僅只界定其定義就顯得遠遠不夠，還必須對這一“關鍵詞”的類型、特征等作出合理的考量，這樣才能對公共危機有一個更深入的理解和把握。

公共危機按照其發生機制可分為兩類：一是“能量積累型”，例如地震、活火山爆發，當能量積累超過所能承受的臨界值后突然釋放出來，又如泡沫經濟的虛假價值不斷積累，直至突然崩潰。二是“放大型”，例如美國次貸危機事件，一國危機引起“級聯放大”效應，導致全球經濟受到影響。這兩類突發性危機事件都有一觸即發的特點，也有能量積累放大效應，即“能量積累越多，放大倍數越高。（注：王紹光,胡鞍剛,丁元竹：《經濟繁榮背后的社會不穩定》，《戰略與管理》2002年第3期。）目前我國的許多突發性危機事件大都屬于“能量積累型”，在這些突發性危機事件發生之前，有一個“能量”積累過程，也出現了許多明顯的前兆，而問題積累得越多，前兆就越明顯，目前存在的諸如環保問題、土地拆遷問題、拖欠工資問題、養老費問題、社會治安問題、腐敗問題等等，不解決或拖延解決，甚至對上“封鎖消息”， 最終將導致問題 “一觸即發”。國際經驗表明，如果不能處理好這些“能量積累型”的突發性危機事件，這些危機事件就極有可能轉化為“放大型”事件，以致無法控制或者要花費比前期大得多的代價。

一般而言，公共危機具有這樣幾個比較明顯的特征：一是災害性。災害性是指危機的威脅性、嚴重危害性和破壞性。公共危機的損害不是涉及幾個人，而是威脅到整個組織甚至整個社會，所以，公共危機的影響遠遠大于一般事故，它不僅會使社會的秩序遭到破壞，而且會威脅到一個社會或者組織的基本價值和行為準則構架。二是不確定性。危機所產生的不確定性，主要表現為狀態的不確定性、影響的不確定性和危機回應的不確定性。不確定性存在的原因極為復雜，可以從主體方面去理解，也可以從客體方面去理解。從主體方面去理解，最常見的解釋出自認識論視閾。而認識論視閾的解釋進路有兩條，即認識的有限性和理解的差異性。然而，認識論視閾只是道出了不確定性存在的部分原因，主要原因還是在于人的實踐活動，在于實踐——認識主體的特性。（注：魯鵬：《論不確定性》，《哲學研究》2006年第3期。）從客體方面去理解，不確定性與環境自身的動蕩性以及科學技術為其注入的更多的風險密切相關。三是突發性。突發性是針對危機的發展速度而言的，也稱危機的緊迫性、緊急性、時間有限性。危機都是突然發生的，并以迅速的趨勢或較快的速度來打破現有的均衡狀態，出乎意料，帶來混亂、騷動。對于此，治理者必需放棄常規的管理法則，在十分有限的時間里作出新的部署和執行新的管理方案。四是漣漪性。漣漪性是指危機的“漣漪反應”，危機的出現不是孤立的，而是多種因素共同作用的結果；反過來，危機一旦發生，其影響就不局限于危機本身，而且會促使其他危機的生成，至少有誘導并發危機的趨勢。五是雙重效果性。危機會帶來各種損失，但危機也是機會和轉機，如果決策者能夠直面危機，危機就有可能促進制度的革新和環境的變革。（注：張成福：《公共危機管理:全面整合的模式與中國的戰略選擇》，《中國行政管理》2003年第7期。）

危機會給人民的生命、財產、安全造成巨大損失，也會阻礙社會生活正常運行和發展、導致貧困，還會引發社會和政治的不穩定。因此，公共危機治理成為了當代國際社會關注的主題，也成為公共管理研究者和實務者所密切關注的一個重要領域。政府作為公共服務的提供者，有責任進行公共危機治理，而且，公共危機對其合法性的巨大沖擊也使得公共危機治理成為了政府的必然選擇。但是，傳統的政府危機管理僅僅只是對危機作出被動的刺激——反應，其在信息處理、環境感應力等方面的缺陷使其往往成為了化解危機的掣肘。（注：向良云,劉承良：《危機管理中的政府組織創新》，《學術研究》2004年第3期。）公共管理者必須構建與公眾強有力的合作關系，因為公眾是表達自身利益、影響公共政策的有生力量，是參與公共決策的有機組成部分，在化解危機的過程中具有不可替代的作用。因此，面臨不斷爆發的公共危機，必須將有序的公眾參與納入到應對策略中來，從而實現從傳統的政府危機管理向現代的公共危機治理轉型。

三、公共參與：公共危機治理的最優路徑

在人類社會的綿延發展中，公共參與是國家走向政治民主和政治文明不可缺少的環節，是公眾進入公共領域，并對那些關系他們生活質量的公共┱策施加影響的基本途徑。從一開始，公共參與┚痛τ詎各種褒揚的光環之中，承載著人們眾多的期望。

20世紀六、七十年代以后，由于信息社會的到來以及互聯網的發展，公眾有了更多、更便利、更暢通的渠道獲得信息資源，這為公眾參與公共事務提供了技術化基礎。另一方面，公民社會的發展與非營利組織的活躍也為公共參與提供了強有力的組織基礎。在經歷了“市場失敗”與“政府失敗”以后，單純依靠市場或依靠政府均成為一種幻像，公眾參與日益勃興，成為“第三種力量”。公眾開始越來越多地借助于各種非營利組織，進入公共政策制定、執行以及社區公共事務的管理過程之中。與此同時，政治學和公共行政學界的不少學者提出的“強勢民主”、“積極的公民資格”、“公民治理”和“社區公民治理”等思想，積極論證著公眾決不僅僅只是政府提供的公共服務的消極消費者，也不僅僅只是傳統公眾參與理論所界定的選擇代議式的投票者，而是表達自身利益、參與社區決策、影響公共政策的有生力量。在這種理論支撐下，世界范圍內的公共參與運動不斷走強，公共參與已逐漸成為現代政府治理過程和公共管理者日常事務的一部分。（注：孫柏瑛：《公民參與形式的類型及其適用性分析》，《中國人民大學學報》2005年第5期。）

然而，正如美國學者托馬斯教授所言，泛泛而談地評論公民參與的價值其實意義不大，只有結合具體的案例，理性地思考和把握在政府決策過程中發展公民參與的策略途徑，為公共管理者決定在不同的公共政策制定、執行中選擇不同范圍和不同程度的公民參與形式提供實用和可操作的指南，進而提煉支撐公民參與的理論邏輯的基礎，才會有更為現實的意義。只有這樣，才可以“既避免支持者對公民參與抱有的單純熱情，又避免批判者對公民參與持有的深度懷疑”③John Clayton Thomas. Public Participation in Public Decisions: New Skills and Strategies for Public Managers. San Francisco: John Wiley & Sons Inc., 1995.）。因為，從抽象意義上講，公共參與本身并沒有好壞之分，它能夠帶來重要的收益，也能導致嚴重的風險。問題的關鍵是必須合理地界定公共參與的適宜度，即根據環境的變化選擇不同的參與程度，采取不同的參與形式，在政策質量要求和政策可接受性之間保持一種必要的張力。③秉承這一思想，我們將通過公共危機治理領域的公共參與，來論證隨著市場經濟的發展和公民社會的興起與逐步形成，公共參與是實現政府有效治理和善治的構成要件。

眾所周知，治理和善治理論已經在當今公共管理的理論研究過程中日益凸現其理論的核心地位。按照全球治理委員會所做出的權威界定，“治理是各種各樣的個人、團體——公共的或個人的——處理其共同事務的總和。這是一個持續的過程，通過這一過程，各種相互沖突和不同的利益可望得到調和，并采取合作行動。這個過程包括授予公認的團體或權力機關強制執行的權力，以及達成得到人民或團體同意或者認為符合他們利益的協議”〔瑞典〕英瓦爾?卡爾松,什里達特?蘭法爾：《天涯成比鄰——全球治理報告》，

中國對外翻譯出版公司，1995年，第2頁。）。具體到公共危機管理領域，當今世界各國在公共危機管理中越來越多地吸納來自政府外部的力量，因為有限政府原則要求公共危機管理主體的多元化，基于公開、直接參與的民主原則也要求公共危機管理主體的多元化；在全球化的今天，公共危機管理主體的多元化是不可違逆的趨勢。在現代多元參與決策的主體網絡系統中，雖然各個主體在空間上呈離散狀態，分布在社會的各個角落，但是，他們能夠通過彼此之間頻繁互動而形成應急決策的整體合力，用動態的協作網絡替代傳統政府組織中機械、僵化的剛性組織層級。（注：胡象明：《構建城市公共安全應急決策參與機制的必要性和可行性》，《安全》2007年第12期。）

基于此，在公共危機治理的過程中，一定要規避政府制定和執行公共政策極易陷入的“政府中心論”，即將政府視為公共危機治理的惟一主體，至少是政府處于單一主體的地位上，其他社會組織和成員則被置于被動的配合與執行的地位。所以，我們必須全面整合政府組織內部以及社會中先前的那些支離破碎的力量在公共危機治理中的功能和效用，并將其嵌入到公民社會之中，實現從傳統單一的強勢國家、政府單一、單向度、封閉半封閉管理向多主體、雙向度、開放式的社會共同治理網絡的轉型，從而構建起普通公眾——社會組織——政府部門——國家一體化，點、線、面相結合且網絡化全覆蓋的動態性、柔性化的公共危機治理系統，這也是公共危機治理應對理論與實踐發展的需要。（注：劉霞,向良云：《公共危機治理:一種不同的概念框架》，《新視野》2007年第5期。）在我們所討論的案例廈門PX公共危機事件中，由于政府自身的決策失誤導致的公共危機，經過前期由于政府組織惰性帶來的不愉快后，政府決策者通過引入與危機有密切聯系的利益相關者的積極參與，運用關鍵公眾接觸法、咨詢委員會、網站投票、公民參與座談會等公民參與技術，收集他們對公共危機治理的相關偏好和需求等信息，以增進公共政策的可接受性和可執行性，進而構建政府與公民間強有力的合作關系。通過公共危機中熱情而不失理性的公眾參與，既培養了充分知情的公眾，造就具有參與能力和公共精神的公民和公民社會，又鍛煉了政府的政治智慧和公共管理者的技能和策略，使得政府和公眾在公共危機中通過公眾參與途徑一起得到成長。這進一步確證了公共決策者如果能直面危機，通過危機促進制度的革新和環境的變革，就有可能成功地實現變危機為轉機，這無疑是公共危機治理的最優路徑。

四、公共精神：公共危機治理的人文指向

從一定意義上可以這樣說，公共危機治理在其淺層意義上追求的是通過構建多元互動、彼此溝通的具有廣泛包容性的柔性的公共危機治理系統，從而能給公眾和社會帶來更大利益的善治；而在其深層意義里，則是通過公共危機治理的過程造就具有公共參與能力和公共精神的公民和公民社會，從而最終實現權力向社會的回歸。這無疑是當代的人文指向，也是走向新文明的歷史底蘊，因而顯得格外有意義，也值得中國公共管理者重視和深思。當我們立足于此來審視公共危機治理對當下中國的影響時，就會進一步認清公共危機治理系統的理論價值和現實意蘊。

所謂公共精神，指的是一種關心公共事務，并愿意致力于公共生活的改善和公共秩序的建設，以營造適宜人生存與發展條件的政治理念、倫理追求和人生哲學。公共精神有賴于人的自覺，換言之，強制不能產生公共精神。⑤蔡拓：《全球治理的中國視角與實踐》，《中國社會科學》2004年第1期。）一個公民和一個社會的公共精神究竟是如何形成的，至今未有定論，也頗使學術界困惑。但有一點卻少有爭議，公眾的性格與政府形式有關聯性，“消極被動的性格類型是獨夫的統治或少數幾個人的統治所喜愛的，而積極自助的性格類型則是多數人的統治所喜愛的”③④〔英〕J?S?密爾：《代議制政府》，商務印書館，1982年，第52、54、55頁。）。不負責任的統治者們需要的是被統治者的默從而不是除此以外的任何活動，服從命令是這種類型的政府對不參加政府的公眾當做自然法則諄諄教誨的。與此不同，多數人的統治要求分派給公眾盡可能多的公共事務，公眾在一段時間內輪流行使某種社會職務，承擔一定的公共義務，這會使他們的性格得到實際鍛煉，使他們成為有教養的人。“盡管古代的社會制度和道德觀念存在著缺點，但是古雅典的陪審員和公民會議的實踐將普通雅典公民的智力水平提高到遠遠超過古代或現代任何其他群眾曾有過的事例。”③更為有益的是，普通公民通過參與公共事務、擔任公共職務會使他們得到道德方面的教育。正如密爾所指出的那樣，“當公眾從事這種工作時，要求他衡量的不是他自己的利益；遇到相沖突的權利要求，應以和他本人偏好不同的原則為指導；到處適用以公共福利為其存在的理由和準則；并且使他明白在同一工作中和他共事的其他民眾比他更熟悉這些觀念和實際運用。這會使他感到自己是公眾的一分子，凡是涉及公眾的利益的事情就是為了他自己的利益。這就是培養公共精神的學校”。“沒有這種培養公共精神的學校，幾乎就不會感到，不處在顯赫社會地位的普通人，除了遵守法律和服從政府以外，還對社會負有義務。”④因此，要培養一個公民和一個社會的公共精神，就不能束縛公民自身的雙手，因為只有靠公民自己的雙手才能作出對他們的生活情況的任何積極的和持久的改善。

公共精神與公民共同體密不可分。所謂公民共同體就是公民自愿結成的組織（包括社團、社區、網絡），以表達對某一特定議題的關注或從事某一特定議題的活動。公民共同體的基本特點是公共性、自愿性、民間性、參與性。這里，公共性是指共同體的宗旨有助于公共生活和公益事業；自愿性是指共同體出于公民的責任、義務、理念的驅動而非他人強制而成立和維系；民間性是指共同體不會被納入任何行政層級，它是政府框架外的自主活動領域，雖然在其組成上可能有行政機構或官員介入；參與性則是指共同體以參與公共事務為其動力和生存內容。顯而易見，公民共同體既是公共精神的載體，同時又為展示和弘揚公共精神提供了平臺和保障。

公共精神還與公眾社會生活本身的境遇聯系密切，他們面臨的生存挑戰和境遇越嚴峻，公共精神越容易生成和發展。正是在這個意義上，我們說，全球化導致的全球相互依存，風險社會導致的公共危機事件頻發，為張揚公共精神提供了歷史舞臺。⑤

如前所述，由于環境自身的動蕩性以及科學技術的發展為其所注入的更多不確定性，公共危機隨之成為了社會環境的常態。伴隨著危機的是突發性、不確定性、災害性、時間的有限性以及漣漪性等特征。傳統的政府組織對客觀存在的公共危機進行的被動的刺激——反應往往不能有效地化解危機，單一的政府組織難以獨自應對日益復雜、動態多發的公共危機。而且很多危機本身就是源于政府組織自身做出的日常決策，這種單一的公共危機治理主體由于政府組織自身的缺陷而成為了危機治理與決策的掣肘。因此，無論是從公共危機的客體方面——危機自身的高度復雜性和動態性，還是從其主體方面——危機的單一應對主體的力不從心，都需要實現公共危機治理的轉變。與此同時，由于公共危機威脅的是廣大利益相關者的共同利益和共同的價值觀，他們基于自身的利益需求應該也能夠在公共危機中發揮其積極作用并承擔相應的責任。在公共危機面前，政府可能會基于自身利益的考慮，作出必要的妥協，放松對公民和草根NGO組織的管制，并在必要時尋求公眾的合作，發揮公共參與在信息提供和政策執行方面的優勢；公眾也會為了應對突如其來的公共危機，基于自身利益的考量，比以往更樂意參與到公共事務中去，發揮自身的特長，承擔相應的責任，并愿意致力于公共生活的改善和公共秩序的建設。

毋庸諱言，由于種種原因，當代中國公民的公共精神總體上還比較欠缺。但令人感到樂觀的是，基層社區和農村基層的自治所顯示和爆發出的公民參與熱情及創造性足以表明，制度安排和必要環境的提供，能夠激發公共精神。如在我們的案例廈門PX事件中，由于政府自身決策導致的公共危機，在公眾表達積極參與危機事件的偏好和需求之后，政府及時轉變公共危機的應對策略，從而果斷地從公共危機“管理”過渡到公共危機“治理”。在這一轉變過程中，政府和利益相關者各方實現了多贏：政府成功化解了公共危機，鞏固了自身的合法性，贏得了民眾的信任；廣大市民保住了廈門的碧水藍天，通過公共參與并在參與中發揮了必要的影響力，在增強他們公民意識的同時，也塑造了他們的公共精神。當然，要真正實現這一轉變，決不是一件容易的事情。因為公眾對政府的態度存在著一個“距離悖論”，這也是公共管理始終面臨的一個巨大的挑戰，因而，在缺乏經濟市場作為測量需求和績效的機制的情況下，公共決策者和公共組織需要始終同公眾偏好進行艱難的斗爭。（注：〔美〕喬治?弗雷德里克森：《公共行政的精神》，中國人民大學出版社，2003年，第164-165。）正是基于此，我們要盡一切力量搭建促進公眾和政府雙向溝通、交流的平臺，盡力彌合雙方之間的懷疑與不信任，實現強有力的合作與共贏。

綜上所述，公共精神的發達和公民共同體的成熟是一個民族和國家的希望，更是人類的福音，因為只有具備公共精神的公民才能真正參與到公共事務中去，從而更好地應對不斷爆發的公共危機。與此同時，公共精神的養成和塑造只有通過不斷勃興的公共參與才能得以真正實現。由此觀之，公共精神和公共參與兩者是互為條件、互為因果的，它們的不斷發展也必將為公共危機治理提供一條極具人文精神的現實路徑。這或許就是廈門PX公共危機事件最鮮明的特點，也是最讓人振奮的亮點。オ

作者單位：北京航空航天大學公共管理學院

責任編輯：曹 英