糧食直接補貼政策研究進展

王偉新 田 波 彭 瑩

摘要通過分析國內外關于糧食直接補貼政策的現有研究文獻,根據研究方法、研究內容的不同,從糧食直接補貼政策的理論依據、實施效果、制約因素以及完善措施等4個方面進行了較全面的評述。

關鍵詞糧食直接補貼政策;功能定位;實施效果;制約因素;政策建議;展望

中圖分類號F320文獻標識碼A文章編號 1007-5739(2009)21-0340-03

糧食是關系國計民生的重要產品,是關系國家安全的重要資源。20世紀90年代末以來,我國糧食播種面積逐年減少,糧食產量波動很大,1998年產量為5.12億噸,2003年跌至4.31億噸。糧食產量的銳減,形成很大的糧食供需缺口,引起國家的高度重視。為刺激糧食生產,我國進行了一系列改革,包括增加對農民的生產和收入補貼、減免農民賦稅負擔等。在國家一系列支農惠農政策中,最主要的是將過去對流通環節補貼的做法改為直接補貼生產者,其中實施糧食直接補貼是我國糧食流通體制改革的重中之重。這一重大舉措引起國內學者的極大關注,筆者在已有文獻的基礎上,根據研究方法、研究內容的不同,對近年國內外學者的文獻進行梳理并簡要評述。

1關于糧食直補政策功能定位的研究

1.1克服農業具有弱質性的需要

Theodore W. Schultz(1960年)指出,政府必須向農業投資,對農業實行支持政策,不僅要注意投向,還要對農民給予指導和鼓勵。“一旦有了投資機會和有效鼓勵,農民將把黃沙變成黃金。”速水佑次郎和拉坦的觀點是農業與工業相比具有明顯的弱質性,所以在農業現代化的過程中,需要更多的扶持和投入,尤其是現代要素的投入。政府的農業政策性投入是農業投入極為重要的部分,農業補貼顯得非常重要。在不完全競爭市場條件下,產業領域存在著規模經濟報酬遞增的現象。根據這一理論,Paul R. Krugman(1993年)認為,隨著工業化進程的加快,農業和農村會出現凋敝,若不給予補貼,就會引起不可調和的城鄉經濟矛盾。這就要求政府出臺相應政策,“以工業反哺農業”,進一步推動糧食產業的發展。韓喜平等(2007年)認為,糧食生產具有特殊性和弱質性,對農業生產實行保護是世界各國的普遍選擇,而我國農業在整個國民經濟中更處于弱勢地位;且近年來的糧食安全問題日益引起國家關注,在保證糧食安全的同時有效增加農民收入,對整個農業實施保護顯得尤為重要。

1.2減少農村貧困的需要

Ragnar Nurkse(1953年)的貧困惡性循環理論表明,相對貧困的農村地區由于存在人均收入低-資本稀缺-人均收入低的惡性循環,因此獨立發展存在困難,需要國家制定相應的支持政策,通過同時提高儲蓄率和投資率來擺脫惡性循環。這意味著國家要加大對三農的投入,尤其是要積極考慮增加農民的直接現金收入。阿德里亞諾(2005年)在討論取消農業補貼會不會結束農村貧困中談到,發展中國家有權對農業實行補貼,因為這樣有助于他們消除饑餓和解決貧困,而農業補貼中不對或很少對貿易產生扭曲的,無疑就是對種糧農民收入的直接補貼。

1.3減少貿易扭曲的需要

Hennessy(1998年)指出,處于不確定性環境中,即使是同生產掛鉤的直接補貼政策也會改變生產者的生產決策。Teresa Serra等(2004年)認為同價格支持相比,直接收入補貼對一國貿易的扭曲程度較小,但是也能影響經濟單位的決策。世界銀行農業經濟學家Juergen Voegele認為,加入WTO后,中國應效法歐洲部分國家,將補貼以直接收入劃撥形式給予農民,用來改善生態環境,而不是考慮更多采用價格支持,因為價格支持的結果是對貿易造成扭曲,這不利于國際貿易的開展。柯柄生(2002年)認為價格支持措施扭曲市場價格信號,而且效率很低,而直接補貼措施是沒有爭議的“綠箱”政策。張紅玉(2008年)在對比了中外糧食補貼政策后得出結論,指出我國糧食補貼政策的目標應該從增產轉移到增收上來,并從經濟持續發展和與WTO國際規則接軌等方面闡述了對農民進行糧食直接補貼的必要性。國內外學者對于糧食補貼的功能定位研究主要經歷了從要不要補貼到怎樣補貼的過程。這些研究不僅為我國的糧食直補政策尋找理論依據,更為該政策的發展完善起到推動作用。

2關于我國糧食直補政策實施效果的研究

2.1從經濟理論角度進行定性分析

從經濟理論角度出發,現有的分析主要是以糧食的需求-供給曲線為理論分析工具,同時通過福利經濟學關于糧食直接補貼政策對糧食生產者、糧食消費者、經營者和政府的影響以及社會總福利的損失與否進行分析。宋吟秋(1998年)利用經濟學原理對我國糧食直接補貼政策進行了分析,認為直接補貼政策能改變糧食市場需求曲線的彈性、提高糧食產量。肖國安(2005年)認為現在的糧食直接補貼并沒有起到增加農民收入的作用,因為糧食直接補貼政策實施后得利多的不是糧食生產者(農民),而是糧食消費者。其原因是在市場經濟條件下,商品的價格由市場關系確定,政府給予農民補貼降低了糧食市場均衡價格,政府補貼通過市場價格的降低隱形給了消費者。同時,楊茂(2007年)認為在現有的市場機制條件下,糧食直接補貼政策也不能平抑糧食產量和價格的波動。

2.2從實證出發進行定量分析

由于糧食直接補貼的實施效果和可能存在的問題最終反映在糧食產量和農民實際收入等指標的變化上,因此許多學者通過實地調研獲得數據,并采用各種不同的定量分析方法進行了實證分析。

韓喜平等(2007年)運用糧食的生產函數和糧食的成本曲線、產量進行動態分析,以此來檢驗糧食直接補貼政策的產量效應,得出的結論是在政府支付同樣成本的情況下,實施糧食直接補貼政策比實施生產資料補貼政策在增加糧食產量方面更有成效。王立志(2006年)對齊齊哈爾市進行調查分析后認為,糧食直補政策實施在增加農民收入、提高種糧農民積極性方面具有顯著影響。陳薇(2006年)通過對河北省糧食直補試點縣的實地調查和個案分析,認為糧食直補在農民中得到了認可,在對農民種糧意愿的選擇上有一定的引導作用,但政策本身對糧食種植面積的影響很小,對農民收入的貢獻甚微。肖海峰等(2005年)基于河南、山東、河北3省的調查問卷分析發現,糧食直補政策較大地提高了農民的種糧積極性,農民對現行糧食直補政策評價較高,并且期望補貼標準在未來有較大幅度的提高。肖海峰等(2006年)利用PMP模型,基于河北、河南和山東3省5個縣340戶農戶調查數據,定量評價了從糧食直接補貼政策及各種補貼形式對糧食產量和農民收入的影響,得出就當前的補貼標準來看,無論是按計稅面積補貼還是按播種面積補貼,糧食直補政策對我國糧食產量的影響都不大。隨著補貼標準的提高,農戶糧食產量以略高于補貼標準提高的幅度增加。而從對農民收入的影響來看,按計稅面積補貼的糧食直補對農民增收效果明顯。

3關于我國糧食直補政策制約因素的研究

3.1資金來源問題

楊秀琴(2007年)認為我國糧食直補資金主要來自于糧食風險基金,來源過窄,地方財政壓力較大。陳薇(2006年)指出,由于目前糧食庫存量大,糧食風險基金大部分甚至是全部都占壓在超出庫存的利息費用上,直補資金籌措困難。

3.2補貼模式問題

李瑞峰(2006年)指出,我國目前糧食直補政策補貼類型紛繁復雜,各地區差異較大,而種類繁多的補貼類型表明我國糧食直接補貼政策目標界定不清,不利于政策的有效運作。楊光焰(2005年)認為各種補貼方式各有利弊,但在實際操作中應確定主導的方式,否則補貼方式過多,各地自行其事,名義是因地制宜,實則會導致補貼過程中的混亂,補貼結果可能會偏離政策目標。陳正華(2009年)認為現行糧食直補標準過低,難以起到調動糧食生產積極性的作用,在比較利益的驅使下,一些農民棄糧種經濟作物,或外出打工。基層政府也多強調農業結構調整,較少考慮糧食種植面積。王金暉(2007年)指出由于目前補貼金額較小,對糧食安全的保障作用不明顯。楊秀琴(2007年)認為我國目前財力有限,各地對農民的直接補貼強度太低,對促進農民增收實際效果不明顯。林弓長(2008年)指出因各地采用不同的補貼方式,具體補貼標準出現較大差異,而且各地還普遍存在補貼標準確定主觀隨意性強、不穩定等問題。

3.3補貼效率問題

陳薇(2006年)、王立志(2006年)分別通過對河北省和黑龍江省齊齊哈爾市的調查分析認為,在糧食補貼工作中,工作人員的工本費用過高,加大了補貼成本。葉慧等(2006年)根據各省糧食直接補貼的相關數據,利用DEA模型從“制度效率”和“規模效率”兩方面研究補貼效率,結果表明:我國糧食補貼制度效率普遍不高;各省市補貼制度效率存在較大差距;補貼無效率的區域多集中在糧食主產區,且普遍表現為規模效益遞減。

3.4政策落實問題

吳成福(2006年)認為在直補過程中,部分地區按照耕地面積而非糧播面積計算直補金額,農民及時在耕地上種植經濟效益比較高的經濟作物,同樣也能領取直補款。這樣,就挫傷糧農的生產積極性,達不到政策的預期效果。陳正華(2009年)在調查中發現,在按照既定種糧面積補貼方式中,有的地區拿補貼的面積多,但實際種糧面積少,糧食補款對農民按種糧面積兌現,將直補的差額資金挪作他用。林弓長(2008年)認為現行補貼方式透明度差,補貼資金很容易被截留、挪移,造成政策落實不到位。

4關于我國糧食直補政策政策建議的研究

4.1 分析政策中存在的實際問題,完善我國糧食直接補貼政策

針對諸如補貼方式、對象和范圍復雜,補貼標準過低,補貼標準確定隨意性強,補貼方式地區差異大,政策落實不到位等當前我國糧食直接補貼政策存在的普遍問題,吳成福(2006年)建議應該構建農業收入支持體系,建立監督機制,提高政策的執行效率等;王金暉等(2007年)建議將糧食直補政策與農業保險結合起來,逐步變糧補為農業保險也是解決農業直補政策存在問題的可行方式;陳薇(2006年)、王立志(2006年)提出完善改進糧食補貼政策體系,努力建立長效機制,提高政策的整體效能,補貼標準應適當穩定,提高到能補償農民種糧成本并能保證適當收益的水平;楊光焰(2005年)建議合理確定糧食直補標準,建立產銷區間的直補資金轉移機制;楊秀琴(2007年)提出拓寬糧食補貼資金來源,加大補貼力度,并認為直接補貼不能代替保護價,應將其與價格掛鉤的不固定補貼相結合,并把糧補與農業產業結構調整相結合,以更好地發揮糧食補貼政策的作用等;趙德余(2004年)、李瑞峰(2006年)認為在政策設計上應加強中央宏觀調控,形成穩定的政策體系,防止地方差異過大和地方保護主義,不斷改進各種糧食直接補貼方式,警惕糧食直接補貼政策的目標沖突。

4.2從宏觀經濟角度分析并完善我國糧食直接補貼政策

很多學者在評價糧食補貼政策的效果時,僅在糧食增產、農民增收、農民種糧積極性等方面進行簡單評價。陳明星(2007年)建議應以綜合效率作為糧食直接補貼政策的基本原則,確保糧食生產支持的總體水平,提高糧食生產支持的綜合效率。針對有些學者提出的將我國目前實行的糧食直接補貼、良種補貼、農機具購置補貼、農資增支補貼以及最低收購價政策歸并,建立對種糧農民單一的綜合補貼制度的觀點;吳成福(2006年)指出,要逐步構建農業收入支持體系,配合直補政策改革。通過建立完善的農業收入支持體系來穩定農業生產者收入,其中建立政策性的農業保險機構是一種可行的辦法。

4.3借鑒發達國家經驗來完善我國糧食直接補貼政策

孟昌等(2008年)在對比了中美兩國的農業補貼政策后,認為我國應該盡快把農業補貼政策法律化,將對農業的支持和保護由政府行為轉變成國家行為。吳成福(2006年)參考美國等WTO主要成員國農業補貼的國際經驗得出,可以考慮采取新型保護價與直接收入補貼相結合的方法。因為保護價在提高農產品國際競爭力等方面具有直接、快速、明顯的特點,并且能適當增加農民收入。但由于保護價格屬于WTO有關農業協議的黃箱政策范疇,因此在實行的時候要適當調整價格支持方式和補貼資金的比例。

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