高等教育不公平的法律思考

王 暉

摘要我國高等教育已進入大眾化階段,高等教育公平在很大程度上得到了實現,但在入學機會、受教育過程和結果上仍有不公平現象,這與現行法律制度對高等教育公平的保障和監督制度不夠健全和完善有關,應通過加強立法、細化法律規定內容、增加可操作性規則等措施改進。

關鍵詞高等教育教育公平高考制度教育資源配置

中圖分類號:D920.5文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-360-02

2008年10月7日教育部新聞吹風會上公布,1978年錄取人數約40萬,錄取率為6.8%,2008年錄取人數約600萬,錄取率為57%,2008年的錄取人數是1978年的15倍,錄取率相比則提高了50個百分點。西部地區省份高考招生2000年來連續五年超過全國平均水平。豍這表明我國確實已經進入高等教育大眾化時期,實現了歷史性跨越,高等教育公平在很大程度上得到了實現。但現實中高等教育不公平現象仍然存在。高等教育公平問題是世界高等教育發展過程中面臨的共同課題豎,對我國高等教育不公平的現狀、原因進行法律分析,思考相關法律對策,在當今社會形勢之下具有重要的現實意義。

一、高等教育不公平的現狀

高等教育公平是一個不斷發展的概念,基本趨勢是從高等教育入學機會均等,發展到學業成功機會均等,再到受教育后就業及接受再教育的機會均等豏。高等教育公平應包括進入高等學校的機會均等、接受高等教育的過程公平、接受高等教育的結果公平三個主要方面。近年來我國對高等教育公平問題高度重視并在不斷地積極采取措施加以改善,收到了較大成效,但受諸多因素的影響,現階段我國高等教育不公平現象仍不同程度地存在著。現行高考招生采取分省定額、劃線錄取和自主命題等做法,在很大程度上改進了各地入學機會不均等的情況,但各省區之間的錄取分數線差異較大,不同省市間高考錄取率相差很大的情況依然存在,導致出現“高考移民”。而根據當地高教資源狀況分配錄取定額產生的另一個結果是中央部屬院校招生的本地化傾向嚴重。豐相對薄弱的農村基礎教育,多年來基礎教育內容以及高考試題中的城市化取向,高考命題、招生中采取的城鄉統一做法,使農村學生仍明顯處于劣勢。國家高等教育財力中的較大比例都投入到少數重點高校及一批重點學科,加快了這些高校、學科及專業的發展,取得了良好成效。但也產生了各高等院校之間窮者越窮、富者越富,有資格授予學歷的民辦高校在數量、質量、辦學層次上都處于劣勢,難與公辦高校競爭,甚至無法與名校辦民校的獨立學院相抗衡豑等負面情況,導致學生受教育過程不公平,并且還要繼續承受高等教育結果的不公平:他們在就學期間享受不到充分、優質的教育資源,在社會上立足并取得良好地位的難度更大、成功機率更小。

二、高等教育不公平原因的法律分析

在以法治國的今天,任何制度都應該在法律中得到完整體現,并由法律保障制度的實施和延續,高等教育制度及其公平也不例外。我國高等教育不公平盡管有其復雜的社會歷史原因,但很大程度上與規則或制度不公平有關。這種制度性的不平等,主要表現在教育資源配置不公、教育政策和規則不公豒兩個方面。現行高等教育法律對高等教育制度及公平內容的規定存在缺陷,主要表現為:

(一)法律規定的內容較籠統

我國現行憲法、教育法、高等教育法中都有教育平等、公平的規定,如《教育法》第九條、第三十六條,《高等教育法》第九條等。但這些法律中保護受教育權“方針條款”色彩很濃豓,內容規定都相當抽象、原則,基本上是對憲法中公民平等權和受教育權規定的簡單照搬,而沒有明確的保障教育公平的具體規則、措施和監督及制裁違反教育公平行為的條款,使得高等教育公平的法律規定在現實中比較“軟”,可操作性不強,缺乏直接的強制力。

(二)法律規范的效力等級低

目前由全國人大及其常委會正式立法的高等教育法律僅《高等教育法》,除此之外,現行大量高等教育的規范,都是由國務院教育行政部門以部門規章甚至連部門規章都算不上的文件形式加以規定并實施。根據《立法法》的規定,部門規章是國務院職能部門根據法律和國務院的行政法規、決定、命令,在本部門的權限范圍內制定的規范性文件,規定的事項僅限于屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的范圍,在我國整個法律體系中,其法律效力在憲法、法律、行政法規之下,法律效力等級很低。而高等教育公平等問題不僅涉及教育行政部門主管范疇內的事項,而且是社會公平、公正內容中的重要部分,關系到廣大民眾的前途,社會關注度極高。國務院教育行政部門作為主管全國教育的行政機關,依法制定有關高考的具體教育規則和實施辦法、細則,這是其職責所在,但在全國人大及其常委會正式立法的《教育法》《高等教育法》中缺乏保障高等教育公平的具體規則設定和權力嚴格約束的情況下,由國務院教育行政部門以法律效力層次很低的部門規章形式來規范高考及錄取等關乎高等教育公平問題的規則制度,權威性不強、力度不夠。

(三)規范內容多為指導性質

現行大量高等教育的規范性文件,其內容多為指導性的,在具體操作層面留有較大自由空間。如每年《普通高等學校招生工作規定》中的“招生來源計劃”部分都規定,“高等學校應根據我國社會和經濟發展的需要,在國家核定的年度招生規模內,結合近年來畢業生就業情況和各省(自治區、直轄市)的生源情況,做好招生專業結構、層次結構、區域結構的調整,自主、合理地安排分省(自治區、直轄市)分專業招生計劃。”這一規定體現了高等教育機會公平,但卻沒有與這一規定相配套的嚴格周密的操作和控制規程,以防止有可能出現在實際招生錄取中的漏洞。另一方面,我國《教育法》《高等教育法》只對教育制度有原則性的概括規定,由國務院教育行政部門制定部門規章等規范性文件來構建現行的具體教育制度,在內容上“城市中心”“高等教育資源配置向重點高校傾斜”等價值取向仍時有體現并繼續實施。這些政策和價值取向在高等教育發展的某一段時期是正確的、必需的,但一直延續就不盡合理。

(四)招生、錄取的法律缺位

高考是全國每年參加人數最多、受關注度最高的考試,眾多家庭和學子對之寄以厚望。這一制度的制定、運作是否透明,規則內容是否公平、公正、符合民意,就顯得格外重要和敏感。但我國至今仍然沒有一部專門法律對高考整個運作的過程、規則加以系統規定。我國《教育法》第20條規定“國家實行國家教育考試制度。國家教育考試由國務院教育行政部門確定種類,并由國家批準的實施教育考試的機構承辦。”這是我國目前僅有的與高考有關的正式法律條款規定。國務院教育行政主管部門由此得到授權,多年來一直承擔高考的命題、招生、錄取等一系列工作,并制定有關高考命題、招生、錄取等規章制度。《高等教育法》第32條規定:“高等學校根據社會需求、辦學條件和國家核定的辦學規模,制定招生方案,自主調節系科招生比例。”根據此條款,各高等學校得到了決定本校招生數量并負責錄取的“自主招生權”。但《教育法》、《高等教育法》對如何確保高考、招生權力的公平、公正行使,都沒有保障性規則和監督、法律責任承擔等法條規定,這不利于保障高考制度的長期正常健康運作。

三、促進高等教育公平的法律對策

盡管高等教育不公平的復雜歷史背景和各種外部社會因素可能在短時期內很難徹底根除,但對高考招生考試制度、高等教育資源配置制度等教育內部因素,應該能夠通過修改和完善立法,從以下幾方面來加以調整和改善:

(一)完善、細化法律內容,增強高等教育公平的可操作性

現代教育是法制化的教育,要解決教育領域中的公平問題,必須依靠教育法制。教育公平,法律上集中體現在公民的受教育權上,只有將人們對教育公平的要求轉化為法律上的受教育權利,用國家強制力保障實施,教育公平問題才能真正地從根本上得到解決豔。因此,教育公平不僅應在法律的原則性規定中體現,而且應該規定指導操作的明確規則,保障公民公平接受高等教育的權利由法律權利真正能夠順利轉換為現實中的實際權利。在此基礎之上,再由國務院教育行政部門在其權限范圍內制定實現高等教育公平的具體細則和操作規定,才能確保有關規則制度既有足夠的力度又具有較強的可操作性,使公民公平享有高等教育的權利真正得到落實。

(二)加強法律監督保障,確保高等教育公平真正落實

有效的監督才能使法律規則真正發揮其效用。要真正實現高等教育公平,還必須改變目前我國法律中對高等教育公平沒有明確監督和法律責任追究條款的狀況,應在法律中明確規定實現高等教育公平的保障和監督機制,增加對違反教育公平原則,侵害高等教育公平權行為予以法律制裁、責任追究的內容,確保高等教育公平的法律規定有直接的強制力和實用性,能夠對實踐中造成高等教育不公平的政策、制度予以及時糾偏。另外,還應為公民高等教育公平權受侵犯的情形提供法律救濟途徑,規定公民可以通過訴訟等司法救濟途徑保護自己的合法權益,并制約和監督侵權者。

(三)盡快制定《教育投入法》《考試法》,糾正高等教育中不合理的價值取向

高等教育資源配置、經費投入、高考招生錄取等制度和政策直接關系到高等教育公平的實現。對這些社會關注度高、涉及民眾切身利益的重大制度內容,應該盡快制定出臺《教育投入法》、《考試法》等專門法律。

高等教育資源的合理配置既是教育公平的要求,也是高校健康發展的需要。在我國財力有限的情況下集中財力和社會優質資源辦一流大學,攬天下英才而教之,這是社會經濟發展的需要,并不違背公平原則。但如果把握不好適當的度,對教育資源的傾斜性配置超過了合理限度,就會造成窮者愈窮、富者愈富的不利局面,影響高等教育的健康發展。在高等教育辦學規模快速增長,各高校資源配置不均和有效供給不足的矛盾愈加顯現,不可能做到絕對公平的情況下,教育政策的選擇要傾向于實現多數人利益的公平,教育資源的分配更要處理好高等學校的重點建設與普遍提高的關系,通過理性決策促進高等教育的和諧發展。豖因此《教育投入法》立法中應將教育投入真正納入依法實施、依法監管的法制化軌道,明確規定包括高等教育在內的教育資源配置、經費投入的基本原則和具體規則,明確教育經費的來源、分配主體和劃撥渠道,規定教育經費的投入、使用、保障和監督責任,規范操作程序,對事關教育投入的違法行為依法制裁;豗確立體現國家對各高校平等對待的規則,適當劃分重點院校與一般院校的比例,兼顧公辦高校和民辦高校的教育資源需求,在遵循效率優先的同時,充分顧及公平,保證公辦院校、民辦院校的教學質量和正常發展,糾正以往高等教育資源配置、經費投入政策趨勢中不合理的傾向;還應對不發達地區、邊遠地區的教育支持和投入給予特別傾斜,確保這些地區學生的公平受教育權。

我國高考制度恢復運行三十多年,積累了豐富的經驗,各方面的問題和矛盾也都有了充分反映和暴露,在此基礎上制定一部明確、規范、公平、公正的專門法律的時機已經成熟。《考試法》中,對高考制度的設計應充分考慮不同類型、不同層次教育的差異性需求,將近年來在推進多元化選拔、多樣化錄取的改革過程中已經成熟的好的經驗吸收到法律。具體立法中,應立足于解決實踐中存在的高考分數線“逆向”傾斜、高考錄取中“城市導向”等問題,徹底改變因教育資源配置不均衡、地區差異等因素造成的不公平現狀,找準考試公平和區域公平之間的平衡支點,規定高考招生錄取的基本規則和程序,保證招生錄取政策的公平、公正。

(四)加強高等學校內部管理體制改革,確保招生中的公平、公正

高等院校在高等教育招生錄取上享有自主權,在向學生提供高等教育資源方面更是有舉足輕重的作用,因此,要消除高等教育不公平,還應加強對高校的管理,改革高等學校內部管理體制,對照教育法律法規的規定,清除高等學校入學招生管理體制中一切有違公平正義使命的規章制度,進一步完善錄取標準公開、錄取結果公開等制度,避免暗箱操作,消除招生過程中的腐敗現象。

教育公平是社會公平價值在教育領域的延伸和體現,是世界各國教育政策的基本出發點。只有完善和健全教育法制,賦予高等教育公平的法律規定直接的強制力和實用性,才能真正保障高等教育公平的實現。