淺談環境公益訴訟

陳 鑫

摘要近幾年來隨著經濟的快速發展,環境污染現象日益嚴重,環境糾紛、侵權問題日益凸顯,而傳統的訴訟在保護環境方面卻顯得軟弱無力,為了有效的保護環境、維護廣大人民的環境利益,我國應盡快建立起環境公益訴訟制度。

關鍵詞環境公益訴訟制度構建

中圖分類號:D922.6文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-337-02

一、環境公益訴訟概述

(一) 環境公益訴訟的概念

公益訴訟是相對于私益訴訟而言的,它最早起源于羅馬法,是指為了維護國家和社會公眾的利益而提起的訴訟。在公益訴訟中,原告可以是不特定的人,原告起訴的目的不是為了自己的利益而是為了維護公共利益、法律的尊嚴以及社會的公正。進入20世紀以來,公益訴訟所針對的問題較多的集中在環境污染、壟斷、不正當競爭等方面。這些問題不僅威脅到某一個人的利益更是對社會公眾利益的損害,環境公益訴訟就是著眼于維護和保全環境公共利益,即環境公益。豍據此,筆者認為環境公益訴訟應是指公民、法人、或其他組織在生態環境受到破壞或自然資源被不合理利用時,可以基于保護社會公共環境利益的需要,以原告身份提起訴訟,制止環境危害行為實現自身的環境利益。

(二)環境公益訴訟的特征

1.目的具有特殊性。在我國提起民事訴訟和行政訴訟的目的僅是為了維護受害者自己的利益而在環境公益訴訟中原告起訴的目的是為了保護國家的環境利益、以及不特定多數人的環境利益,而并不單純的是為了維護個人的利益,如果僅僅是為了維護自己的環境利益而向法院提起的訴訟是不能被納入環境公益訴訟的。

2.利害關系的不特定性和廣泛性。在普通訴訟中加害人和受害人都是特定的,他們是一對一的訴訟。而在環境公益訴訟中,違法行為侵犯的對象是公共環境利益,而并非是某一個的特定的人的利益,并且對于普通民眾往往只有不利影響,而無直接利益上的損失。因此法律允許在該特定人不愿、不敢或不便提起訴訟之時,任何普通公民為了維護公共環境利益都可以向法院提起環境公益訴訟。

3.原告主體的不特定性和廣泛性。我國我民事訴訟和行政訴訟都明確規定了提起訴訟的必須是與本案有直接利害關系的人而其他任何與本案沒有直接利害關系的人是不能向法院起訴的,而在環境公益訴訟中發起者不一定與本案有直接利害關系,任何組織或個人為了維護國家或社會的環境利益都可以向侵害公共環境利益的人提起訴訟。

二、環境公益訴訟的法理基礎

(一)公民的環境權是環境公益訴訟的權利基礎

環境公益訴訟產生的權利基礎為公民的環境權,環境權是伴隨著環境危機而產生的權利概念,是社會發展到一定歷史階段的必然產物。隨著生產力的發展、人口的膨脹,水、空氣、陽光等環境要素作為稀缺性資源的特性逐漸顯露出來,人類的生存利益和生產利益在對環境的需求上構成矛盾。為此,社會就有必要對人類的利益作出制度性安排,賦予主體一定的權利,平衡與制約各主體之間因利用稀缺性資源而發生的關系,此權利即為公民的“環境權”。1972年聯合國在瑞典首都斯德哥爾摩召開了第一次人類環境會議,會議普遍接受了環境權的觀點,并在會議所發表的《人類環境宣言》中加以明確確認:“人類有權在一種能夠過尊嚴和福利的生活環境中,享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利,并且負有保證和改善這一代和世世代代的環境的莊嚴責任。”隨后,許多國家在各自的憲法中確認環境權或涉及環境權的內容,從而使環境權成為當代憲法的新生基本權利。在我國公民的環境權是公民的一項基本人權,是人們利益和需要的自發反映,作為私權,它應該是可訴的和可強制執行的,而要實現這種可訴性與可強制執行性就要建立環境公益訴訟制度與之相適應,使得公民的環境權能通過訴訟的方式更好的請求審判權的支持而實現,從而達到保護國家和社會公共利益這一最終目的。

(二)環境公益訴訟的現實基礎是國家權利的局限

環境公共利益的主體是公共社會,但公共社會并非實在的主體,其利益必需有一個實在的主體予以代表與維護。無論就其產生的動因,還是肩負的歷史使命,以及所享有的各種權力,傳統上,國家無可爭議地成為環境公共利益的代表。長期以來,國家權力作為環境公共利益的唯一代表,雖在維護環境公共利益方面發揮了重要作用,但其弊端也顯而易見。首先在具體的社會生活中,國家是由專門的機關及其具體的人員組成的,并由他們以國家的名義從事活動,而他們本身也存在自己獨立的利益,因此當這些機關與個人的利益與社會公眾環境的利益不相一致的時候理論上就存在著這些機關與個人以自己的利益損害公共的環境利益。其次,國家作為環境公共利益的唯一代表,公權的行使如屬不當或違法,一直是由另一種公權來糾正它,以公權控制公權。國家將一項權力授予某一機關行使后,為保證其行為合乎法律和公益,就有必要設定并授權另外一個機關對其進行監控;另外一個機關如果濫用權力,又有必要設立第三個機關來干預和控制。這樣的設計使得公權系統呈無限擴張的趨勢,運作效率愈來愈低下,造成社會資源的極度浪費。從以上我們可以看出“國家作為公權利的代表在保護公眾的環境權方面確實有著不足之處,因此需要社會公眾的大力協助才能更好的維護社會的環境利益,而社會公眾參與維護環境利益的方式就是環境公益訴訟。”

三、環境公益訴訟制度的構建

當今環境問題公益化的趨勢日益明顯,而按照傳統的訴訟制度不能有利的保護這種公益,其結果必然淡化人們維護公共利益的熱情,同時也將影響公眾參與環境事務的積極性,為了防止這些弊端的發生,我們應從實際出發,建立一個適合我國國情的新型的環境公益訴訟制度。

(一)原告起訴資格的適度放寬

傳統法學理論認為,侵權行為的構成必須以受害人享有物權法上和人格權上的權益為要件,受這種觀念的影響,在程序法上對原告的規定也嚴格限制在財產和人身受到侵害的人之上,我國訴訟法確立的原告資格條件正是以傳統理論為基礎的。《民事訴訟法》第108 條第1 項規定:“原告必須是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。”“直接利害關系”意味著原告必須是被侵害的實體性權利的享有者,且這種權利必須是原告“專屬性”或“排他性”的享有,與案件沒有直接利害關系的人,則不享有向法院起訴的權利。那么,在具體的環境侵權案件中,只有是財產或人身權直接受到侵害的公民和組織才可以提起環境公益訴訟,這樣一來,不利于公民對環境侵權提起訴訟,使公民的環境權得不到有效的保障。

英美法中公益妨害最初是由公共官員提起訴訟的,但是由于公共官員對自身利益的考慮并不熱心維護公共利益,而公眾被排除在公益妨害訴訟之外,這就造成了公益妨害的繼續存在和受害人得不到救濟的不合理現象。為彌補這一漏洞,美國侵權法對此做了調整,在保持傳統規則的同時,增加了一項規定,即:“為提起禁止或取締公益妨害的訴訟,公民必須具有作為一般公民的代表,或公民訴訟明確了個人代表公眾提起旨在禁止或取締公益妨害的訴訟資格。現實中有人認為,擴大原告資格會導致濫訴和法院負擔的增大,是不可取的,筆者認為,由于提起環境訴訟要耗費大量的資金和精力,從訴訟成本上看,濫訴的情形不會太多,法院的負擔確實會加重,但是比起環境遭到破壞后的治理與恢復成本來說是微不足道的。由此我們認為也擴大原告資格是有必要的,也是符合世界環境法和侵權法的發展潮流的。

(二)擴大被訴對象

為了有效地保護好環境,各國法律在放松環境訴訟資格的同時,也擴了被訴對象的范圍。即根據環境法調整的社會關系的廣泛性和綜合性的需要,對過去根據其他法律規定不能被提起訴訟者,現在可以根據環境法的規定對其提起訴訟,從而沖決了“國家至上”或“國家無責任”的傳統觀念的禁錮。在我國,《憲法》第41條明確規定:”由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人,有依照法律規定取得賠償的權利。“我國《行政訴訟法》第2條亦明文規定:”公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益,有權依照本法向人民法院提起訴訟。“由此可見,我國《行政訴訟法》已明確將行政機關和行政機關工作人員作為被訴對象。然而,細查我國環境法律、法規,雖也有將行政機關列為被訴對象,但范圍比較狹窄,僅限于當事人對行政處罰決定和行政處理決定不服的訴訟。由于公民有權提起要求國家機關和國家機關工作人員履行環境保護職責之訴具有十分重大的意義,它即有利于實施環境保護的”防重于制“的原則,也是公民參與環境管理的重要保障。為此,我國有必要在環境法律中明確擴大被訴對象的范圍,并明文規定:”任何單位和個人均有權對國家機關和國家機關工作人員就本法規定的事項提起訴訟。“這樣才能使廣大群眾更好的監督國家機關和國家工作人員履行環境保護的職責,以更好地保護和改善環境,促進我國社會主義現代化的建設。”

(三)實行舉證責任倒置原則

由于環境公益訴訟不同于一般的普通訴訟,因此在舉證責任的設置上應作特別的規定。我們知道在民事訴訟中實行“誰主張誰舉證的原則”,在行政訴訟中則是由被告一方的行政機關來舉證的,那么在環境公益訴訟中到底是由原告舉證還是由被告舉證呢?我們認為無論是在環境民事訴訟中還是在環境行政訴訟中都應當實行由被告舉證的原則。“因為在環境公益訴訟中環境損害的認定具有很強的技術性,由于原告獲取信息的有限性且不具備必要的專業知識與技能,讓他們承擔這樣的舉證責任是非常困難的,讓較少有條件獲取信息的人提供信息既不經濟也不公平,因此為了實現原被告雙方的力量均衡,我們應當在環境侵權案件中實行舉證責任倒置原則,規定主要證據由被告承擔。”豑在環境行政公益訴訟中,對被訴的行政行為當然由被訴的行政機關來承擔舉證責任并且還要承擔提供法律、法規及規范性文件的舉證責任,這與普通的行政訴訟并無差異。鑒于以上的分析,由于環境行政公益訴訟的舉證責任和普通的行政訴訟的舉證責任無差別,因此筆者認為在舉證責任中重點是環境民事公益訴訟中的舉證責倒置的原則必須得到立法的肯定:環境民事公益訴訟的原告只需提出人有污染行為的初步證據,即可以支持其請求;至于污染事實是否確實發生、污染行為與損害結果之間是否存在因果關系等舉證責任則倒置給被告承擔。

今天,人類面臨著嚴重的環境破壞與污染,人類的生存與發展受到了嚴重的挑戰。對環境的侵害,損害的不僅是單個人的利益,而是社會的共同利益,而傳統公共利益的維護者—國家,在對環境公共利益的保護方面,不足以擔當全部的重任。隨著環境民主原則的深入,一種新的環境公共利益的維護模式—環境公益訴訟隨之建立起來,各國的立法和司法實踐已印證了這一共同的趨勢。中國的環境公益訴訟制度雖尚待建立,但已具備了基礎和條件,這不僅將促進對環境公共利益的保護,還將帶動中國其他領域公益訴訟制度的開展,進而推進中國的法制化進程