試論行政公益訴訟的原告資格

周 莉

摘要我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟法制度很不健全,以至于政府違反法律規(guī)定,侵犯公共利益時(shí)卻無(wú)法提供司法救濟(jì)。隨著社會(huì)的發(fā)展和公民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒,行政公益訴訟制度的構(gòu)建顯得越來(lái)越重要。雖然,在我國(guó)理論界對(duì)于建立行政公益訴訟制度已達(dá)成了共識(shí), 但在原告資格方面爭(zhēng)議較大。本文認(rèn)為應(yīng)盡快在法律中賦予公民、公益組織和檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行行政公益訴訟的原告資格。

關(guān)鍵詞行政公益訴訟必要性原告資格

中圖分類號(hào):D925文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-127-01

誰(shuí)有權(quán)提起行政公益訴訟,這在法學(xué)理論界一直爭(zhēng)論不休,雖然對(duì)“取消對(duì)原告主體資格不合理的限制”已達(dá)成一致,但對(duì)于具體哪些機(jī)關(guān)有權(quán)提起行政公益訟,學(xué)者們大致有以下三種分歧意見:

觀點(diǎn)一:認(rèn)為人民檢察院是提起行政公益訴訟的唯一主體。豍

觀點(diǎn)二: 認(rèn)為應(yīng)當(dāng)只允許檢察機(jī)關(guān)和相關(guān)的公益性組織提起。豎

觀點(diǎn)三 認(rèn)為任何組織和個(gè)人都可以向法院提起。豏

一、檢察院

可見,各家對(duì)檢察院的原告資格沒(méi)有異議,這也是由檢察院自身的性質(zhì)所決定的。首先,在我國(guó), 檢察機(jī)關(guān)始終作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)而存在,代表著國(guó)家的利益。我國(guó)憲法第十三條明確規(guī)定:“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán),不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)、團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立的檢察權(quán),一定程度上排斥行政干預(yù),有利于法院獨(dú)立裁判,依法作出公正的裁決。因此,檢察院應(yīng)當(dāng)當(dāng)仁不讓地成為行政公益訴訟的原告。其次, 檢察機(jī)關(guān)作為原告相對(duì)于公民和社會(huì)團(tuán)體有較大的優(yōu)勢(shì)。由于行政公益訴訟具有復(fù)雜性、廣泛性,它需要專業(yè)的知識(shí)和技巧,訴訟費(fèi)用和訴訟成本也相應(yīng)較大,加之公民和社會(huì)團(tuán)體不具有檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán),很有可能敗訴。而檢察機(jī)關(guān)有充足的人員配置,可以采取調(diào)查取證手段,因此,可以更好地與被訴行政機(jī)關(guān)抗衡,保證行政公益訴訟的順利進(jìn)行。第三,近幾年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)在保護(hù)公共利益方面的探索和實(shí)踐也取得了良好的社會(huì)效果。鑒于以上三點(diǎn),筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外有益的經(jīng)驗(yàn),再結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況,在立法上明確確立檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的原告資格,充分發(fā)揮我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的作用。

但如果只賦予檢察院原告資格還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。原因在于目前檢察機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物都受制于地方政府,非獨(dú)立的體制導(dǎo)致了其于地方黨委、人大以及行政機(jī)關(guān)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系,這種體制上的弊端很容易使他們不敢維護(hù)公共利益,反而成為地方保護(hù)主義的工具。所以,僅賦予檢察院原告資格是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,因此,筆者不同意第一種觀點(diǎn)。

二、相關(guān)的組織

這里的相關(guān)的組織主要是指如行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)、中國(guó)法協(xié)會(huì)、紅十字會(huì)、婦聯(lián)等的一些公益性的組織。它們成立的宗旨本身就是為了維護(hù)公共利益,不具備營(yíng)利性, 這些組織是社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物,在各自的領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮著重要作用。他們的原告資格應(yīng)該肯定的。當(dāng)行政違法行為侵犯到他們以及其成員的利益,或者他們認(rèn)為該行為侵犯了公共利益,他們理應(yīng)有權(quán)提起行政公益訴訟,起訴方式可以是應(yīng)成員的要求起訴,也可以自行提起訴訟。所以,第二種觀點(diǎn)把相關(guān)組織納入行政公益訴訟的原告范圍,筆者認(rèn)為拾值得肯定的。

三、公民

對(duì)于公民個(gè)人能否成為行政公益訴訟的原告,這個(gè)問(wèn)題在目前學(xué)界爭(zhēng)議最大,不贊成的人主要認(rèn)為如果廣泛賦予公民的起訴權(quán),必將造成濫訴、浪費(fèi)司法資源、并影響行政機(jī)關(guān)的正常工作。而筆者認(rèn)為應(yīng)該賦予公民提起行政公益訴訟的資格,原因在于:

(一)賦予公民提起行政公益訴訟的資格是歷史發(fā)展的趨勢(shì)

縱觀國(guó)外法治水平發(fā)達(dá)的國(guó)家,近年來(lái)對(duì)原告資格要求的降低并非偶然,這是當(dāng)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化的結(jié)果,使當(dāng)代政治法律全面革新的必然產(chǎn)物。可以說(shuō)各國(guó)行政公益訴訟的發(fā)展史,可以發(fā)現(xiàn)公益訴訟實(shí)質(zhì)上就是原告資格不斷放寬、公民提起行政訴訟的通道越發(fā)暢通的歷史。近年來(lái),隨著各國(guó)法治的發(fā)展,在確認(rèn)行政訴訟原告資格問(wèn)題上,經(jīng)歷了三個(gè)階段:第一,直接利害關(guān)系人訴訟,即只有行政行為的直接處分對(duì)象才能提起行政訴訟;第二,相關(guān)利害關(guān)系人訴訟,即凡是受到行政行為影響的人,均可提起行政訴訟;第三,行政公益訴訟,即任何公民、法人或者其他組織,只要不服行政行為,無(wú)論是否涉及自身利益,均可提起行政訴訟。

這在我國(guó)也不例外,按照我國(guó)行政訴訟法的規(guī)定,能夠向人民法院提起行政訴訟的公民、法人或其他社會(huì)組織,必須同被訴具體行政行為有直接的利害關(guān)系。這顯然是屬于“直接利害關(guān)系人訴訟”階段。但隨著多年的行政司法實(shí)踐,這種觀點(diǎn)得到了改變。2000年3月8日頒布的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》對(duì)原告資格問(wèn)題作了從寬解釋,“法律上的利害關(guān)系就不再解釋為權(quán)利義務(wù)的增減、得失,只要某個(gè)行政行為對(duì)某個(gè)人或組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響,原則上該個(gè)人或組織就具有了原告資格。”

新的司法解釋只是將原告資格的范圍進(jìn)展到第二個(gè)階段,但并沒(méi)有達(dá)到與第三階段行政公益訴訟相符合的原告資格范圍。那么在我國(guó)是否應(yīng)將行政公益訴訟的原告范圍進(jìn)一步發(fā)展推進(jìn)呢?答案是肯定的。

(二)賦予公民提起行政公益訴訟的資格有憲法上的依據(jù)

正如筆者之前所提到的,我國(guó)《憲法》第四十一條規(guī)定:中華人民共和國(guó)公民對(duì)任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法失職行為,有提出批評(píng)、建議、申訴、控告和檢舉的權(quán)利,但不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)在行誣告陷害。這里的“有關(guān)機(jī)關(guān)”當(dāng)然指的是人民法院。這條規(guī)定無(wú)疑為行政公益訴訟提供了憲法依據(jù),同時(shí)也賦予了我國(guó)公民原告資格。

(三)訴訟信托理論為賦予公民提起行政公益訴訟的資格提供了充分的理論依據(jù)

訴訟信托理論認(rèn)為當(dāng)全體國(guó)民交給國(guó)家信托管理的財(cái)產(chǎn)受到侵害時(shí),國(guó)家就有義務(wù)保護(hù)信托的財(cái)產(chǎn)不受損害,于是,國(guó)民就將自己一部分訴權(quán)也托付給了國(guó)家。但是國(guó)家作為眾多機(jī)關(guān)的集合體,不可能親自出庭起訴、應(yīng)訴,于是又將訴權(quán)分配給檢察機(jī)關(guān)或其他機(jī)關(guān),由這些機(jī)關(guān)代表國(guó)家起訴。當(dāng)然,如果國(guó)家機(jī)關(guān)沒(méi)有依職權(quán)向法院起訴,然后任何一個(gè)公民均可依公共信托理論向法院提起訴訟,以保護(hù)信托的財(cái)產(chǎn)。該理論使當(dāng)事人的范圍從傳統(tǒng)的直接利害關(guān)系人擴(kuò)展到非直接利害關(guān)系人,即非直接利害關(guān)系人可以基于實(shí)體權(quán)利人的信托而享有程序意義上的訴權(quán),以自己的名義提起訴訟并承擔(dān)程序意義的訴訟結(jié)果。