美國金融監管權配置模式及其對我國的啟示研究

楊 曦

摘要本文以美國模式為研究視角,通過總結美國模式的經驗來揭示金融監管權所顯示出的發展趨勢,提出我國金融監管權法治重構的法律維度及其對策,以期對我國金融監管的加強和金融立法的完善提供新的思路有所裨益。

關鍵詞金融監管權美國模式法治重構

中圖分類號:F831文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-268-02

經濟全球化背景下,金融創新和金融自由化推動了金融業的迅猛發展,同時也為天生脆弱的金融體系增加了更多的風險因素。金融監管的有效性問題正在考驗著世界各國金融體系的穩定性,也考驗著中國的金融安全。金融監管是政府對金融市場和金融業發展進行國家干預的制度安排,它以解決金融市場失靈和金融風險防范問題為主要內容,金融監管的有效性從法律上講乃是一個金融監管權的法治問題。目前我國金融監管難以適應現實的需要,就其原因是多方面的,但最重要的是金融監管立法有待完善。因此加強金融監管權的研究,對我國金融監管的有效性、金融業的健康發展和金融法治都具有重要的意義。

一、美國功能型金融監管權配置模式

(一)以監管理論為指導

美國的金融監管經歷了管制一放松一再管制的過程,每一次大的變革都是在一定的理論指導的產物,美國是實用主義盛行的國家,其監管理論就有很強的現實針對性。20世紀30年代凱恩斯國家干預主義扭轉了以往自由資本主義時期放任自由的監管政策,導致了1933年銀行法即斯蒂格爾法的出臺和分業經營模式確立,這有效地恢復了人們對脆弱金融體系的信心;由于經濟發展的滯脹局面,在反思國家過度干預的基礎上以哈耶爾為代表的新自由主義回頭稱為“凱恩斯主義革命的革命”,60、70年代斯蒂格爾的社會特殊利益論推動了金融監管領域的放松監管,雖然分業經營體制依存,但是美國金融業的競爭力在穩步提升;20世紀90年代末,面對歐洲金融體制的改革所引起的世界競爭壓力,美國產生了本土的以“競爭和效率”為核心的監管法律思想,其集中體現就是催生了美國金融法歷史上劃時代的1999年的《金融服務現代化法案》,這不僅徹底打破格里斯一斯蒂格爾法以來的嚴格分業經營模式,而且確立了全新的“功能監管”理念。

(二)以雙線多頭為模式

美國的監管體制是以分權為特色的類型,存在聯邦和州兩個層次的金融監管體系,在聯邦一級的監管機構又是以多個不同的機構共同行使金融監管權,這種做法被稱為“雙線多頭”模式。這種監管模式卓有成效,在挽救瀕臨崩潰的金融體系、迅速恢復人們對整個銀行業的信心中,可以說它功不可沒。這是因為,對于具有內在不穩定性的金融業監管而言也是適宜的,金融業存在的信息不對稱和各種道德風險的負面性正是通過眾多金融監管機構強有力的監督管理得以大為降低。在以危機應對為導向的監管活動中,雙線多頭監管具有特別靈活的優勢和手段。雖然,在實際中由于其可能具有的重復監管、政出多門而加重了作為被監管對象的金融機構的負擔,增加其經營成本而備受質疑,但從整個金融運行效果來講,仍是瑕不掩瑜的。

(三)以功能監管為特色

功能監管是在以往的機構監管對混業經營體制下的對有效金融監管提出了挑戰的背景之下產生的全新的監管概念,為1999年金融服務現代化法所確立,在美國混業模式下,美國適時提出這一概念并在實踐中付諸實施。功能監管的優勢在于很好的將宏觀金融調控和微觀金融監管協調和統一在同一套監管體系之下,保證美國整個金融監管權得以高效運轉。當然功能監管是以監管權主體,特別是美聯儲極強的獨立性基礎之上運行的。

(四)監管獨立與協調合作

從獨立性來看,美聯儲具有極大的權威性,美聯儲直接向國會負責,不受行政部門的干預,能獨立制定和執行金融政策。美國的協調溝通是為了克服多頭監管可能具有的弊端,所設計的一種有效的修補機制。它可以保證各監管權主體在行使監管權力之中,互相配合、互相制約,既可以節約監管資源提高監管效率,又可以降低受監管者的經營成本,因此美國的功能監管又成為傘形監管。這種協調機制是以較為有利的組織保障為前提的,美國年特別成立了聯邦金融檢查委員會,1999年金融服務現代化法規定加強監管機構之間的數據共享以及建立聯邦儲備理事會和財政部長之間的協商制度,其中美聯儲有可能在未來的協調機制中發揮主導作用。在經濟全球化、金融自由化條件下,美國的這種協調機制也運用于國際金融監管當中,通過全球金融監管的三大國際監管機構(巴塞爾委員會,國際證券組織協會,國際保險監督官組織)來實現和其他政府之間的監管協調。

以上述內容為特點的美國金融監管權配置方式對于混業經營條件下的金融監管具有良好的適應性和高度的靈活性。美國這種監管范式被稱為功能型監管模式,它是在美國多頭監管格局下解決以金融控股公司作為混業經營的主要組織形式的監管創新,這為我國應對混業經營挑戰,完善分業監管體制,改革機構型監管,彌補機構型監管模式的劣勢提供了很好的思路。

二、美國模式的啟示

我國機構型監管模式正面臨著日益明顯的混業經營的考驗,目前為了迎挑戰急需解決的問題是我國機構型監管模式下的監管職權配置當中所存在的缺陷:一是監管權的獨立性權威性不足,二是個監管權主體之間的協調配合機制。我國金融監管權配置存在的缺陷究其原因,總的來說是在目前這種機構型監管模式下,監管體系的建構和金融監管權的配置不能很好的適應和滿足我國當前混業經營趨勢加強條件下的監管形勢和監管需求。為了應對金融業變革所帶來的挑戰,克服金融監管權配置的缺陷實現監管權應有的價值,我們應該盡快對金融監管權也進行法治重構。我國原來的監管法律是以機構型監管來安排金融監管權力的配置和構建的,美國在混業經營條件下明確提出功能監管的概念,并建立起自己的一整套“傘形”監管體系,這為我們應對混業經營趨勢加強的挑戰重建金融監管權提供了很好的參照。根據混業經營的特點和趨勢,完善分工監管的同時,根據美國混業經營體制下所采用的功能型監管模式來重構我國金融監管權,這就是我國金融監管權法制重構的思路.

三、優化金融監管的分工結構

我國在金融監管權主體方面要學習美國的做法,完善自己的監管主體體系。一個完善的監管主體體系在我國應包括專業監管主體、行業監管主體、社會監管主體、自主監管主體、國際合作監管主體等。我國目前的現狀是一頭獨大而虛弱,“一頭獨大”是指我國金融監管主體尚未形成體系,在實踐中起作用的僅僅是監管當局的專業監管,而其他各種監管力量未能充分有效地建立起來。“虛弱”是指我國監管當局的獨立性不強,分業監管體制遺存條件下監管合作協調性機制尚未有效建立。因而監管權主體重構的方向和對策是建立我國超多元特色的金融監管組織體系。我們的對策是優化監管分工結構。金融監管權配置分工的有效性是金融業創新和綜合經營方向演變得以穩定進行的條件,同時金融監管權的內在分工協調結構必須符合金融業演化發展的內在規律性,兩者之間存在一種相互動態調適關系。有學者主張我國目前處于一個從分業經營向綜合經營的轉變過程中,金融監管體制變革也必須實行兩步走,即金融過渡結束前和過度結束后兩個階段的金融監管體制漸進式改革。但筆者認為我國監管體制改革應該分三個階段來進行:

第一階段方案也就是目前“分業經營、分業監管”階段功能型監管的試點。在《銀行業監督管理法》的基礎上由人大常委會制定《金融業監督管理法(試行)》,依法改革中國人民銀行的職能,央行改革為專業金融監管主體的統籌機構,依法賦予國家對整個資金運動體系的監管職權。也就是依據功能監管原則基本維持現有監管結構的基礎上建立牽頭監管制度。具體操作是在中國人民銀行內部設立金融監管協調委員會牽頭負責專業金融監管的協調配合。我國以銀行業占主導的金融格局還會繼續下去,因而,央行應該成為金融監管體系的核心和監管總牽頭人,擔負起維護整個金融體系的穩定和協助市場的流動性的職責。央行設立監管協調委員會,根據法律法規的授權形式對銀行、證券、保險、信托、期貨期權、基金等監管部門的在監管權和跨部門協調權。金融監管協調委員會主要是宏觀性的權力,負責整體的監管方針政策的研究,金融產業政策和市場規劃、總體監管措施的制定,并依靠信息網絡系統,促進監管信息資源的優化和利用率的提高,為監管決策和金融風險預警提供服務。

第二階段的方案是“部分混業經營、分業監管”階段的功能型監管模式的完善。在第一階段監管經驗的前提下,進一步改革已有的金融監管體制,將央行內部的金融監管協調委員會從人民銀行獨立出來,增設國家信托期貨期權監管委員會,即由國務院在現行保監會、證監會、銀監會和新增設的信托期貨期權監管委員會等四大金融監管機構之外組建專業金融監管主體的統籌機構,依法賦予其對整個資金運動體系中的金融監管協調職權。也就是依據功能監管原則基本維持已有監管結構的基礎上繼續實施牽頭監管。在第一階段改革的基礎上,可視情況正式頒布《金融業監督管理法》,監管協調委員會,根據法律法規的授權行使對銀行、證券、保險、信托、期貨期權、基金等監管部門的再監管權和跨部門監管協調權。金融監管協調委員會主要是宏觀性的權力,但是可以在第一階段的基礎上,將金融業市場準入和退出監管的權力由各監管機構逐漸收歸該委員會,由監管協調委員會負責市場準入推出的審批。這樣,在第一階段改革的基礎上,逐步形成完整的金融業務監管體系,分別對銀行、信托、證券、保險、信托等金融行業進行綜合監管,形成監管機構有限統一下的功能型監管模式。在此基礎上,金融監管協調委員會,直接統一協調各個監管委員會的工作,為向統一的超級單一監管機構轉變做準備。

四、結論

為了應對目前的監管困惑,借鑒美國模式對我國金融監管權進行法治重構是走出監管“圍城”的可行和必要之路.我國可以效仿美國進行金融監管權法治重構,要善于將監管主體在監管中的金融監管關系轉化為金融監管法律關系,并且將金融監管法律關系貫穿于金融立法、執法、司法乃至法律監督的全過程。