納米比亞的土地制度改革

劉 星

摘要土地問題在納米比亞是極為重要的社會問題之一。自獨立以來,納米比亞進行了大量的土地改革,取得了顯著的成果,但國內各界對其改革的評價褒貶不一。

關鍵詞納米比亞土地改革法案

中圖分類號:D7477-3文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-255-01

在納米比亞,土地改革問題從來都是媒體報道的頭條。早在其獨立之前,土地改革的話題就被提上了經濟發展的議事日程。獨立之后,納米比亞政府通過立法進行了大刀闊斧的土地所有制改革。

一、改革的背景

納米比亞的土地所有權問題是殖民主義、種族隔離時期留下來的后遺癥。1883年德國人來到納米比亞,并且簽署了一項有關土著部落的條約,這個條約后來導致了這些地區的殖民化。接著,國家的中部和南部的部分地區被宣告為警備區。這樣納米比亞被分成了兩個部分,即南部和北部。1915年,南非的殖民軍隊擊敗了德國人,理所當然的,南非本國的政策以及其它的帶有歧視性的政策蔓延到了納米比亞。正是在殖民主義和種族隔離時期,納米比亞人民的土地被征用了。納米比亞全國可耕地面積為6900萬公頃,其中國有土地約占全國土地的15%,各部族占有的公地占41%,私有(白人)土地占44%,接近一半的土地控制在極少數的白人手中。在納獨立時該問題并沒有得到解決,相當一部分的可耕地并沒有得到充分的利用。目前24萬納米比亞人沒有土地,在農忙時期靠出賣苦力換取微薄的回報養家糊口,并且在很大程度上依賴政府救濟,生存在貧困之中。這些問題都促使著政府著手土地分配和土地改革。

二、改革的過程和具體措施

總體來說,納米比亞政府改革的法律依據主要是納米比亞憲法第16章和1995年頒布的《農業土地改革法案》以及2003年第14號法案《農業土地修改法案》。

1991年,在反對黨的支持下,SWAPO(South West Africa Peoples Organization)召開了國內土地改革和土地問題會議。這次會議上的建議和決議被作為一項基本的原則,指導著納米比亞的立法和政府的舉措。首先,會議之后宣布的第一項舉動就是支持貸款方案。其五年計劃的目標是允許專職的黑人農場主獲得400 000 到500 000納元的津貼式貸款,他們可以在25年之內還完這些貸款。其次,為了更加公平合理地對商業農場進行再分配,納米比亞在全國范圍內成立了各省村社土地委員會,用來勘測未開發的土地;設立常務專業組,主要對將收購的土地進行前期評估,制定重新安排計劃和土地改革計劃,這些成果被并入了1995年頒布的《農業土地改革法案》中。最后,對公共區域的土地所有制進行了改革。

1995年,《農業土地改革法案》通過了,政府開始實施"愿買愿賣"的辦法進行土地收購,對土地使用權重新分配。此后又在1995 年頒布的 《 農業(商業)土地改革法案 》 及2003 年第14 號法案 《 農業(商業)土地改革修正法案 》 中規定政府為公眾利益可實施有償征用土地的條款,其征用土地的基本程序為:1、由土地部向被征用土地的農場主發送征用通知,農場主在接到通知后,不得再進行開發;2、土地部將派出估價組對農場進行資產評估并將評估結果上報以便定出賠償價格,賠償價格以市場基價為準,如被征用農場牽扯到租賃契約,則由農業部向使用者賠償終止該契約的費用;3、如雙方存在價格分歧,可提交土地仲裁庭裁決。為適應改革需要,又于2002 年頒布了第12 號法案 《 農業(商業)土地改革修正法案 》 ,并據此成立了納米比亞土地裁判所。至2004年,政府通過"愿賣愿買"的方法購得700個農場,大約占全國可耕地的10%。同時法案的通過也加速了政府對商業大農場的承購。1996年初,政府在商業部門只獲得了17個農場。到1997年中期,這一數字就翻了一番。到2006年,納米比亞的土地改革已經取得了顯著的成效,政府已經將1300個白人農莊的所有權分配給沒有寸土的黑人農民,并且已經解決了全國15%的土地歸屬問題。

三、改革的社會反響

(一)支持者

新的土地改革政策出臺以來,絕大多數政黨、社會團體、全國工會及數十萬農民對將要實施的土地改革歡呼雀躍,認為土地改革將帶來以下好處:1、使大多數當地黑人能有地可耕,糧食自給,同時可發展畜牧業,豐富農產品市場;提高土地的使用效率;2、使高達35%的失業率快速下降;3、減輕政府每年對救濟撥款的巨大壓力;4、從根本上解決獨立后長期以來困擾著執政者有關土地被極少數白人控制的問題。

(二)持懷疑態度者

持懷疑態度者大多的心理是怕土地改革的實施帶來其他的負面影響。一是在征用土地的過程中不可避免地將出現傷及原土地所有者的利益;二是在土地征用中能否做到公平、公正、高透明度;三是對于征用中對于沒有充分利用的土地界定;四是在土地重新分配后,新的土地所有者能否有足夠的能力和技術進行耕作而不使其荒蕪等等。他們認為這些問題的處理牽扯面很廣,解決不好會導致政府與農場主的沖突,進一步引發農業生產的危機,引起全社會的混亂,對納的經濟發展帶來災難性的后果。

(三)反對者

持反對立場的主要是農會(白人控制)、農場主和部分反對黨,他們對政府的這一措施提出一系列疑問——政府采取的措施是根據哪條國際法制定的?從農場主的利益出發,補償如何實施?征用土地的透明度?等等。他們認為過去實行的“愿買愿賣”的土地交易形式是合乎國際慣例也是他們愿意接受的,而現在實施的土地改革是政府用強硬手段剝奪他們的所有權,他們一旦失去祖祖輩輩賴以生存的土地后,將何去何從?為此,他們將以合法的手段爭取他們的利益。