誰來監管監管者

梁 瀟

摘要管制涉及的是政府與市場之間的關系,是政府控制市場行為的重要手段。本文從管制在現代行政法上的意義入手,運用制度比較方法與實證研究方法,分析了管制均衡的瓶頸和管制改革的舉措,并在最后對中國的管制之路作出了有益的探索。

關鍵詞管制成本收益程序

中圖分類號:D630.9文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-209-03

市場自身的不完善性需要管制的介入,而管制在治療因為市場失靈帶來的紛繁復雜的癥結時,也由于其承載機構自身的有限理性等問題使得人們對它存在的合理性產生了懷疑。不能因為管制沒有達到預期效果而否認現有管制機構的存在,改革方案應該在現存機制中尋求過渡。在借鑒國外經驗的同時,立足于本土資源應該是中國管制的必由之路。

一、行政法上的“管制”

管制,其對應的英文詞為“regulation”布萊克法律大辭典對“管制”的釋義為:某種規則或限制所支配的控制性行為或過程;或由行政機構或地方政府頒布的具有法律效力的規則或命令。談及政府管制就不可避免地要涉及行政法問題。從管制權力的行使主體角度,一般不能脫離而且必須在很大程度上主要依托政府或類似的行政機構。正如有的學者所說,“行政法學者經常以各種管制學說、理論構建出自己的理論基礎,從公共利益的角度,力圖用行政法學的模式去規制、指導和規范管制行為”豍并且,許多非經濟的內容,如質量、環境、勞動保護等也愈來愈多地被納入了管制的范疇。對此,一些學者從積極首肯的角度評價這種趨勢并稱之為“行政法的民主化與科學化,行政管理手段的多樣化”。

筆者認為,行政管理手段和范圍的變化和擴大,與其說如某些人所形容,屬于行政法外延的擴大,還不如說是在社會、經濟力量的迫使和參與下行政管制的內涵發生了變化。按照公共選擇理論,政治舞臺可以被模擬成為一個經濟學意義上的交易市場,供給方是政府、政治家、官僚和黨派,需求方為公眾、選民、企業等。行政機構,即由不同個體構成的經濟人組合,也會為能夠出價最高的需求者生產出適合的消費商品一管制政策和法律。如前所述,公共選擇理論的方法論重點在于“交易”而非“選擇”。所以僅把政府行政機構完全看作是公共利益的代表是不完全的。因而一些學者激烈地反對行政管制權力的不斷膨脹趨勢。他們以為,自然壟斷的邊界總是很快被新技術的發展所突破,但管制的行政或政府性壟斷,總是根深蒂固和積重難返,這才是妨礙市場機制正常運轉的最大危險。以至有的學者不無尖酸地說:“歷史為披著公共利益羊皮而有著特殊利益的狼提供了太多的例子?！必Q管制者、被管制者和消費者群體三方在同一市場環境中共存,管制者、被管制者和消費群體之間在管制過程中所形成的社會關系成為管制法律所要調整的對象。從法律關系上考察,這種社會關系既是“單向制動”的,也是“雙向互動”的,同時也是“多向聯動”的。筆者認為,管制的目的應該是促使各個主體之間的良性互動,以達到管制均衡。從這一意義上說,傳統行政法對管制的形式描寫和內容描寫都是不完整的。管制均衡的要求為管制法律制度的重塑提供了可能性。這一重塑表現在管制主體的多元化、法律調整手段的多樣化和管制對象的廣泛化。最重要的是,重塑的管制過程也將施管的行政主體納入了被管制范圍并且界定了施管主體與被管客體之間的權利和義務疆域?！爸挥袑θ藗冊谙嗷リP系中進行自由活動的領域劃定界限的規則,才是法律規則。”豏管制一旦從某一方朝另一方發布命令的那種主體地位不平等的境界中走出,才有可能成為更規范的、必須遵循的和真正意義上的合理法律制度。管制在行政法上的意義應該是“政府或其它社會機構,依據社會公共政策和一般或特殊的法律規范,通過法規、規章和命令的組合性實施對市場主體的利益決策和利益行為進行控制或激勵的過程”。

二、管制均衡的瓶頸

市場失靈的存在僅僅是管制的必要而非充分條件。因為有限理性的政府在不確定的世界中同樣面臨著信息約束問題,即管制可能引致非常高的交易成本。這種現象是制約管制均衡的瓶頸,被稱為“管制失敗”。

(一)管制俘獲理論:理想與現實的反差

斯蒂格勒認為,管制的存在是由于各種利益集團竭力爭取政府的支持或青睞(偏好),從而試圖成為社會財富轉移的受益者,這些利益集團成為管制的市場需求方。而政府憑借某種政治程序和基于不同的利益偏好成為管制的市場供給方?！耙粋€行業中的廠商想要受到管制是因為那時它們能夠“俘獲”(勸說、賄賂或威脅)管制者,從而使管制者按照該行業廠商的要求去做,管制保護了廠商免于競爭”。豐管制者因此成為被管制對象所希望獲取的牟利性資源。因此人們又稱斯蒂格勒的這一理論為“管制俘獲理論”。斯蒂格勒指出,管制俘獲理論就是要從經濟實證分析的角度回答“為什么一個產業寧要國家權力的強制性干預?！诤螘r,因何故能操縱國家以實現它的目的,或反過來被國家控制,實現不同的目標?！苤七^程在某些方面通常有利于受管制產業。當條件有利于該產業(不利于局外人)時,該產業是管制過程的主要獲利者”。豑從微觀經濟學理論上定義,斯蒂格勒的學說屬于“需求定理”指導下的管制理論。其實早在斯蒂格勒之前,一些學者就指出了產業對管制的強烈需求。美國學者霍拉斯·格萊1940年曾經撰文,指出“對于那些不遺余力、耗財費時地采取特定措施來維護其壟斷地位的壟斷廠商來說,公用事業無疑是最好的避風港……”。豒按照美國管制經濟學理論,管制政策可以造成社會財富由人數較多的消費者利益集團轉入人數較少的廠商利益集團,這是因為人數較少的利益集團往往具有極強的政治游說和經濟交易能力。而這又因為該集團的人均財富占有量非常高。與此相反,人數較多的利益集團(消費者集團)中的人均財富占有量較低,其政治游說和經濟交易能力也不強。

管制的實證分析從多個側面證明了一個極其尷尬的政治和經濟現實:(1)管制是被設計用來保護消費者利益集團,但結果卻保護了廠商利益集團;(2)試圖對立法產生壟斷影響力的產業組織對管制具有很強的需求,管制機構往往成為被管制產業組織的牟利性工具。為此,作為經濟學家的斯蒂格勒,從政治學家的角度為管制下了一個非同凡響的批判性定義:“管制通常是產業自己爭取來的,管制的設計和實施主要是為受管制產業的利益服務的”。

(二)公共選擇理論:經濟交易與政治過程

“公共選擇理論”是諾貝爾獎金獲得者,美國弗吉尼亞學派的領軍人物詹姆斯·布坎南在20世紀60年代初所創立的一個經濟學分支領域。公共選擇理論認為,在政治安排與市場安排之間存在著相互貫通的通道。由經濟人構成的官員或當權者并不是人們理想中正義的騎士或溫情脈脈的慈父,他們往往通過具有社會再分配性的政治影響或干預來謀求自身利益。而利益集團也會將大量經濟資源投入政治過程,即依靠政治過程而非市場競爭來配置或重新分配社會財富,這一點是公共選擇理論研究的聚焦點。

公共選擇理論對傳統管制抨擊的激烈程度絲毫不亞于管制俘獲理論。公共選擇理論通過經濟現象的政治展現揭示了政府管制行為的缺陷。布坎南認為政府的缺陷實際上至少與市場一樣嚴重。不僅如此,由于政府失靈的存在,在市場失靈的情況下,政府不可能獲得任何最優的選擇。管制作為一種制度安排,當初的理論設想和行為設計是試圖矯正市場失靈的,但當它實際作用于被管制的對象時卻帶來了另一方面的問題,即“管制失靈”。公共選擇理論對國家(政府)出于“公共利益”的原因對公用事業市場實施的管制政策的合理性同樣提出了質疑。他們認為政府的行為仍然要從“經濟人”的角度來進行解釋,即管制行為是受到管制者的有限理性支配的,作為管制者的政府雖然不是一個人,但“政治和政治過程最終在交易范例中加以構造……,政治家和官僚是內在組成部分”豔。因此政府實際上是一個人格化的機構實體。政府“官僚們謀求的是他們自己的利益而不是公共的利益或效率”。豖布坎南以為所有制度都包含公共選擇的因素。在公眾決策中并不存在根據公共利益進行選擇的過程,只存在各種特殊利益之間的“交易和締約”過程?！肮策x擇”的結果如同企業行為的結果一樣是市場主體之間“利益博弈”的結果。此外,公共選擇理論沿襲了法律經濟學的習慣分析方法來對自由競爭所形成的自然壟斷重新釋義。他們認為政府對自由競爭產生的優勝劣汰結果毋需大驚小怪,指出真正的危險來自政府內部和外部的經濟人借保護“公眾利益”借口而設置的種種管制性障礙,而這遠比自然壟斷更具危害性。公共選擇理論成為后來美國20世紀70年代放松管制運動的直接學術動因并成為美國法律經濟學的重要理論脊干。由于公共選擇理論開啟了經濟與政治之間的利益通道,證明了資源的非市場化配置和公共物品的生產必然要對應于相關的政治過程,揭示了政府管制失靈的經濟學根源。

三、誰來管制管制者——中國管制之路的探索

管制俘獲理論、公共選擇理論從不同角度分別展示了管制失靈的原因及管制失靈的表現形式。問題是,誰來“監管監管者?”,其權力該如何分配?監管的績效又如何衡量?這些問題促使了管制體制的進一步改革。

(一)程序——規范管制的一劑良方

在現實經濟生活中,個人理性是有限的,交易雙方不可能完全了解自己與對方的選擇范圍,對未來可能的選擇也不會清楚地知道,即使人的選擇行為可能是理性的,人的理性選擇也是不完全的。西蒙認為,“我們可以假設可供選擇的對象不是一個固定的數集,而設想有一個產生各種方案的過程;也可以假設不知道結果的概率分布情況,而把這些情況的估計程序引進我們的分析……我們也可以不作效用函數最大化的假設,而只設想一個令人滿意的策略”。豗當然,西蒙只是強調理性的有限而非認為理性不在發揮作用。人們應做的是建立易于把握和遵循并發揮相當作用的決策規則。林德布羅姆之所以強調政策制訂過程的漸進性,自然是建立在這一行為假定之上。他認為傳統的理性分析過程“超越了人類心智的能力……不論個人或組織,政策制定者在窮盡其分析之前,早就筋疲力盡了?！必Z“通過重復的聽證和法規制定,使產生的管制模式不但遠不同于管制機構的成文法令,也遠不同于管制機構的直接控制……無法被管制機構先驗地預期或有效地設計”。豙

程序在美國的獨立管制機構中具有深遠意義,可以說美國的行政程序法就是基于獨立管制機構而誕生。美國獨立管制機構的管制程序主要包括兩類:“規則制定”程序和“審理或聽證”程序。從嚴格的意義上,規則制定程序屬于立法性質,涉及程序規則和政策的制定和實施,規則制定程序的涉及范圍較廣并且會對被管制對象的事后行為產生影響。而審理或聽證程序主要針對某一具體爭端并且一般僅涉及己發生事件。

1.規則制定程序

根據美國《聯邦行政程序法》的規定,規則制定的基本程序和內容要求是:(1)一般性通告。該通告必須登載于“聯邦注冊登記”刊物之上。通告的內容中須包括關于公共規則制定程序的時間、地點、性質方面的陳述等;(2)陳述規則制定的理由。理由的陳述可以采用口頭或非口頭方式。使相關當事人了解有關信息并由此決定是否有必要參與該規則制定過程;(3)陳述擬采納的規則建議。在考慮了各方面的意見之后,在規則制定中準備采納那些符合基本目標的具體陳述建議;(4)規則頒布的時限要求;(5)有關的當事人對規則頒布、修改,或撤消的請求權利與規則制定機構的義務。

2.聽證或審理程序

聽證是法律審理程序的重要形式。聽證一般用來解決爭端事務,而這種爭端解決要根據聽證時所列舉的法律事實作出,即根據“在案”事實作出。美國《聯邦行政程序法》對聽證程序有著具體的規定,并且規定履行法定程序是正規聽證的前提。這意味著聽證前必須進行大量的工作。其次,管制機構還需確定一個未來收益的估算基數,這一基數的確定屬于價格調整計算過程中中最困難的問題。因為管制機構需要的是確定未來的價格,但對未來價格的計算卻只能基于過去的數據。如果已有的數據不具連續性,就會產生錯誤的計算結果。此外,管制機構還必須根據工資增長、通貨膨脹幅度等進行基礎數據修正或調整。之后此案才將被列入管制機構的審理日程。一些重要的正規聽證會通常會延續幾天乃至數周時間,并且可能會耗費一年多的時間方可得到管制委員會的最終裁決。如果當事人對最終裁決提出上訴,則會拖的更久。

對于美國管制機構的管制程序的評價眾說紛紜,筆者以為,這種程序一個缺點是成本高昂、爭訴性太強并且耗時冗長。但另一方面,它的優點在于透明度高和公眾參與性強,即在這一過程中各方的利益和觀點可以得到較充分的表達和代表。

(二)中國管制之路的探索

1.利用現行機制

前面分析了管制在行政法上的意義,知道管制手段主要包括法規、規章和行政命令的整合。被管制者在很大程度上受到各種規章的影響,管制過程中的利益三方就是在各個規章制度中以求獲得各自的利益最大化。加之,如前所述,在中國各個監管機構管制權的爭奪主要表現為管制權設置的過度分散。因此,有必要建立專門從事規章審核的工作,有效監督和協調各個監管機構,克服幾十個監管機構各自為政、信息不通的弊端,避免規章之間的沖突和重復。

認真考察國外中央政府機構設置,我們可以發現國外的政府內閣機構或組成部門的設置非常精干。在市場經濟背景下,在世界經濟不斷走向一體化的歷史進程中,國外的政府決策機構具有綜合性、宏觀性,數量少。除了內閣辦公室(內閣府或總理和內閣部)外,多數國家的內閣決策機構在12個至19個。如何利用好現行機制,逐漸加以完善,使之平穩過渡到接近最大目標的狀態是筆者所關注的重點。筆者認為,每一項改革和創新的實施首先都是存活于現行的機制之內。完全可以利用現行的人大內務司法委員會來行使這一職權。人大內務司法委員會的組成人員大部分是法律專業人才,本來就有聯系本級法院、檢察院等單位。根據本級人大常委會的安排,組織代表及有關人員對檢察、審判等方面工作情況進行調查、視察、檢查、評議的職責。讓它來承擔管制規章的審核工作,協調規章間的矛盾,既沒有增加新的機構,對機制造成沖擊,又充分發揮了人大內務司法委員會的職能。

2.建立規章審查標準

要具體而詳細地分析規章對經濟產生的影響,包括對就業、物價、經濟增長、財政、環境和生態等方面的影響。如果缺少了評估規章這一必要的程序,就無法知道政府部門是如何依法行政的;也無法了解規章對經濟起到了促進作用還是阻礙了經濟發展。

成本一收益分析的原則,將政府管制建立在科學量化分析的基礎上,符合市場經濟條件下政府的管理職能。因此,人大內務司法委員會完全可以借鑒國外成本——收益的分析方法解決問題,審查規章。如果通過成本一收益分析發現,規章并不產生社會凈收益,說明政府沒有管制這方面的必要。監管機構在提交規章草案前要進行成本一收益分析。該分析要回答:監管機構為什么要實行管制,管制到什么程度,采取什么方法,支出多少成本,獲得多少收益。可以說,這是監管機構實施管制前,對市場失靈的現實把握和政策準備,也是對將要發生的管制成本和產生的管制收益的一種預期,更是決定規章通過與否的關鍵程序。只有預期收益超過成本的規章才能被通過。規章生效后,人大內務司法委員會和監管機構自身每年要對規章進行評估,這是對規章已經產生實際影響的一種績效衡量。它要解釋:監管機構怎樣執行規章,被監管者如何落實規章,解決了哪些市場失靈問題,遇到了什么障礙,實際發生了多少成本,取得了多少收益。即監管機構是否達到了管制的預期目標和取得了管制的預期績效。

3.充分利用程序

斯蒂格勒認為管制經濟學的“中心任務是解釋誰從管制得益,誰因管制受損,管制會采用什么形式,以及管制對資源配置的影響”。豛行政法意義上的管制目的是政府或其它社會機構,通過一定規則和程序來均衡各方利益,并力求能通過最具有可操作性的規則和程序來盡量使問題簡單化。

針對管制的現實情況,筆者認為,目前對程序的規定應著眼于兩個方面:第一,強調規章的重要性,明確規章的審查機關為人大內務司法委員會。其職能是每年對已經生效的規章進行評估,評估包括:分析執行規章產生的成本和取得的收益;分析哪些規章或規章的哪些條款變成了經濟發展的障礙;分析規章同法律、法規相抵觸或者規章之間矛盾等問題。政府行政部門的制定、執行、評估、修正和廢止規章,應該成為行政立法工作的一個統一整體。第二,明確審查規章的標準為成本——收益標準。成本——收益分析的內容應該包括:(1)監管機構在制定和發布規章前,要科學地進行管制影響的可行性分析。包括對市場失靈的界定;對產業結構、生產力、競爭環境和就業的影響;對健康、衛生和環境保護的影響;對政府、地區和私人部門的影響;(2)監管機構和人大內務司法委員會對規章制定成本的估算。如為了更好的制定規章而對某個領域所花費的了解成本等;(3)監管機構和人大內務司法委員會對執行和落實規章后產生的收益的量化。有些收益較為明顯,可以直接估算,有些收益可能要等到數年以后才能體現出來,有些收益可能難以量化,也盡可能用數量分析給予解釋。豜

四、結語

世界上不存在絕對完善的經濟體制。任何一種經濟體制必然存在著實踐的局限性和理論的局限性。中國的管制體制改革也不可能一蹴而就,只能循序漸進。中國管制面臨的問題還很多,筆者也采取了小心緊慎的態度,盡量從現行體制中尋找可以發揮的替代品,以求在管制改革中以最小成本獲得最大收益。當然,我們在借鑒國外經驗的同時,更應該重視的是對國外體制的合理移植問題,僅從這個意義上來說對管制體制的探索就是“路漫漫其修遠兮”。