中西方政府職能演變軌跡及其比較

馬 闖

摘要政府職能是政府理論研究的重要內(nèi)容。采用比較的方法,把握政府職能演變的軌跡,研究中西方政府職能的異同,對(duì)于厘清政府職能的基本內(nèi)容,轉(zhuǎn)變政府職能,構(gòu)建中國(guó)特色的政府理論體系有著重要的理論意義。

關(guān)鍵詞政府職能職能轉(zhuǎn)變

中圖分類號(hào):D035文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-203-02

政府職能,是指政府根據(jù)社會(huì)發(fā)展需要而應(yīng)履行的職責(zé)及其所應(yīng)起的作用與能力。它反映著政府所代表的國(guó)家的階級(jí)實(shí)質(zhì)和活動(dòng)的基本方向。政府職能不是一成不變得,而是隨著經(jīng)濟(jì)、政治、文化、科學(xué)和社會(huì)的發(fā)展變化而發(fā)展變化的。總之,有什么樣的社會(huì)需求就會(huì)有什么樣的政府職能。

政府職能轉(zhuǎn)變主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容:一是政府職能重心的轉(zhuǎn)變;二是政府職能行使方式、手段的轉(zhuǎn)變;三是政府職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變。

一、西方政府職能的演變軌跡

(一)20世紀(jì)以前

三權(quán)分立,資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家政治制度和政權(quán)結(jié)構(gòu)的基本原則和組織形式。由十七世紀(jì)英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)唯物主義哲學(xué)家和政治學(xué)家洛克首創(chuàng)的,十八世紀(jì)法國(guó)著名的啟蒙學(xué)家孟德斯鳩則發(fā)展和完善了這一理論。按照這一理論原則,政府職能分為立法、行政、司法。

資本主義國(guó)家建立初期,西方資本主義生產(chǎn)發(fā)展迅速,市場(chǎng)擴(kuò)大,需求增強(qiáng),商業(yè)資本向工業(yè)資本轉(zhuǎn)變,西方國(guó)家奉行亞當(dāng)·斯密《國(guó)富論》的自由主義思想,強(qiáng)調(diào)“看不見(jiàn)的手”,主張經(jīng)濟(jì)自由放任,充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用,反對(duì)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù),將政府職能限定在類似“守夜人”的職能上。政府職能主要是“第一,保護(hù)社會(huì),是不受其他獨(dú)立社會(huì)的侵犯;第二;盡可能保護(hù)社會(huì)上各個(gè)人,使不受社會(huì)上任何其他人的侵害或壓迫;第三,建設(shè)并維持某些公共事業(yè)及某些公共設(shè)施。”

1887年伍德羅·威爾遜發(fā)表《行政學(xué)研究》,認(rèn)為政府除了政治以外,還應(yīng)該履行行政職能,“行政管理問(wèn)題并不是政治問(wèn)題,雖然行政管理的任務(wù)是由政治加以確定的,但政治卻無(wú)需自找麻煩的去操縱行政管理機(jī)構(gòu)。”最終,由古德諾《政治與行政》明確提出了政治與行政的兩分法,政府職能分為政治職能和行政職能。隨后,以美國(guó)為代表的西方現(xiàn)代文官制度得以確立。

(二)20世紀(jì)以后

20世紀(jì)30年代,全球范圍的經(jīng)濟(jì)大危機(jī)徹底動(dòng)搖了政府的“守夜人”職能。危機(jī)導(dǎo)致失業(yè)率攀升,失業(yè)人口劇增,凱恩斯認(rèn)為政府應(yīng)該采取積極的財(cái)政政策可以刺激消費(fèi)與投資增長(zhǎng),市場(chǎng)缺陷引致的失業(yè)就會(huì)解決。當(dāng)時(shí),政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)被認(rèn)為是效仿蘇聯(lián)搞社會(huì)主義,而美國(guó)的實(shí)踐證明,政府履行經(jīng)濟(jì)職能,用“看的見(jiàn)的手”干預(yù)市場(chǎng),成功擺脫了經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

20世紀(jì)70年代,西方經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)滯脹現(xiàn)象,以華萊士為代表的合理預(yù)期學(xué)派、以弗里德曼為代表的現(xiàn)代貨幣主義、以科斯為代表的產(chǎn)權(quán)學(xué)派、以布凱南為代表的公共選擇學(xué)派以及加爾布雷斯為代表的新制度學(xué)派等,呼喚市場(chǎng)機(jī)制的作用,將市場(chǎng)失靈現(xiàn)象歸因于政府干預(yù)。

其后,奧斯本和蓋布勒提出“企業(yè)家政府”概念,認(rèn)為政府應(yīng)該“掌舵而不是劃槳:即政府應(yīng)該集中精力做好決策工作,而把具體的服務(wù)性工作承包給私營(yíng)企業(yè)和非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)去做。”“注重引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制:即政府應(yīng)通過(guò)各種形式引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,增強(qiáng)成本意識(shí),提供優(yōu)質(zhì)服務(wù),改善行政管理。”“重市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)而非僅靠行政指令控制:即在公共管理活動(dòng)中要善于建立市場(chǎng)機(jī)制,并充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用,注重市場(chǎng)機(jī)制和行政機(jī)制的有效結(jié)合,以市場(chǎng)為依托,提高行政管理的效能。”由此,政府職能出現(xiàn)市場(chǎng)化、社會(huì)化傾向。

隨后,登哈特在批判其基礎(chǔ)上提出新公共服務(wù)理論,認(rèn)為政府是“服務(wù),而不是掌舵”,應(yīng)該“追求公共利益”,明確指出政府的公共服務(wù)職能及其核心價(jià)值。

二、中國(guó)政府職能的演變軌跡

(一)1949年新中國(guó)成立初期至改革開(kāi)放前①

新中國(guó)成立伊始,國(guó)民經(jīng)濟(jì)面臨崩潰的邊緣;國(guó)家政權(quán)組織體系很不健全;國(guó)內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力環(huán)伺,階級(jí)斗爭(zhēng)形勢(shì)仍然嚴(yán)峻。為了保護(hù)革命斗爭(zhēng)來(lái)之不易的勝利果實(shí),政府職能主要側(cè)重于政治統(tǒng)治方面,一切都是圍繞保衛(wèi)新生的共產(chǎn)主義政權(quán)而展開(kāi)。

從1949年新中國(guó)建立到1956年社會(huì)主義改造基本完成,國(guó)家權(quán)力逐漸侵入私人經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域并最終取代私人在生產(chǎn)和消費(fèi)方面自主權(quán),在這個(gè)過(guò)程中,政府經(jīng)濟(jì)職能的范圍和強(qiáng)度越來(lái)越大,到1958年農(nóng)村實(shí)行“政社合一”的人民公社后,各級(jí)政府不僅已經(jīng)完全成為整個(gè)經(jīng)濟(jì)的主宰,甚至控制到經(jīng)濟(jì)的各個(gè)方面,生產(chǎn)的計(jì)劃管理和各種票證制度,使得人民甚至連消費(fèi)的自主權(quán)都喪失了。最終,政府通過(guò)這種經(jīng)濟(jì)職能的無(wú)限度地?cái)U(kuò)大和侵占私人領(lǐng)域,社會(huì)主義公有制改造快速完成,奠定了新政權(quán)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),初步恢復(fù)了人民正常的生產(chǎn)生活,從而有力的鞏固了新政權(quán)。但是,由于政府指令性計(jì)劃、高度集權(quán)的完整的行政性協(xié)調(diào)模式的建立,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的全能型政府職能體系也完全形成②。

(二)改革開(kāi)放以來(lái)

1978年以來(lái),中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)發(fā)生了巨大的變化,政府職能也發(fā)生了巨大變化,與此相應(yīng),政府機(jī)構(gòu)也經(jīng)歷了五次改革,分別是1982年、1992年、1998年、2003年。

黨的十一屆三中全會(huì)提出把黨和國(guó)家的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)的,取消了“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的路線,從而使得政府職能重心轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)職能上來(lái)。這時(shí)期的經(jīng)濟(jì)職能主要是改革和完善計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制為主體的社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

1992年鄧小平南巡講話和黨的十三大確立了建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo),各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的職能發(fā)生了很大的變化,政府逐漸放棄了物資分配權(quán),物價(jià)控制權(quán),企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理權(quán),國(guó)營(yíng)企業(yè)逐步萎縮,并且基本實(shí)現(xiàn)了股份化、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng),民營(yíng)企業(yè)不斷發(fā)展壯大,成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主力,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的雛形基本形成。這一時(shí)期所提出的政府職能轉(zhuǎn)變主要是指經(jīng)濟(jì)職能的行使方式、手段的轉(zhuǎn)變,引入市場(chǎng)機(jī)制,完善經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的法律規(guī)范,加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控;政府職能轉(zhuǎn)變的主要價(jià)值目標(biāo)是效率;部分與經(jīng)濟(jì)職能聯(lián)系密切的職能關(guān)系得到梳理和調(diào)整。

隨著2004年修憲和十六屆六中全會(huì)提出“建設(shè)服務(wù)型政府,強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”,政府職能又面臨著一次深刻的轉(zhuǎn)變和考驗(yàn):政府職能如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正,政府政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能之間關(guān)系如何轉(zhuǎn)變,城市和農(nóng)村社會(huì)管理與公共服務(wù)職能有何不同又如何加強(qiáng)。

三、中西比較

(一)相同點(diǎn)

1.中西方政府職能演變的軌跡基本是:國(guó)家和政府建立初期主要強(qiáng)化政治統(tǒng)治職能,輔之以及其相關(guān)的經(jīng)濟(jì)職能;國(guó)家和政府政權(quán)穩(wěn)定以后注重經(jīng)濟(jì)職能的發(fā)揮和增加社會(huì)公共服務(wù)職能,以鞏固政權(quán),實(shí)現(xiàn)和維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)利益。總的來(lái)說(shuō),政治統(tǒng)治職能在逐步減弱,經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)服務(wù)職能在逐步加強(qiáng)。這一軌跡都反映了人類階級(jí)社會(huì)發(fā)展的客觀需求和規(guī)律。正如馬克思所認(rèn)為的,在向共產(chǎn)主義過(guò)渡的過(guò)程中,“對(duì)人的政治統(tǒng)治”將逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩?duì)物的管理和對(duì)生產(chǎn)過(guò)程的領(lǐng)導(dǎo)”。③

2.當(dāng)前,中西方政府職能發(fā)展中都面臨著相同的挑戰(zhàn):全球化和信息化。在某些方面中西方政府相互借鑒,政府職能內(nèi)容上逐步趨同。比如,在政府經(jīng)濟(jì)職能行使方式和手段上,西方政府依靠計(jì)劃、行政干預(yù)的作用,平穩(wěn)了國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)危機(jī);中國(guó)政府逐步引入市場(chǎng)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)騰飛。

3.政府職能演變過(guò)程中,一直存在價(jià)值目標(biāo)的爭(zhēng)論:效率、民主、自由、平等、權(quán)威、公平、公共利益、正義,尤其集中于效率優(yōu)先還是公平優(yōu)先。從歷史實(shí)踐可以得出這樣的結(jié)論,那就是,不存在唯一的價(jià)值目標(biāo),它們應(yīng)該構(gòu)成一個(gè)多元的價(jià)值目標(biāo)體系,蘊(yùn)涵于政府政策中。

4.政府職能轉(zhuǎn)變?cè)谀承├砟詈蛯?shí)踐上具有相同的特征。理念上,政府職能市場(chǎng)化④、政府職能社會(huì)化⑤。實(shí)踐上,世界各國(guó)政府改革的一些類似舉措:精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員、放松管制。

5.政府職能演變道路上,注重法制化。西方國(guó)家一般通過(guò)法律的形式確定各級(jí)政府職能內(nèi)容、運(yùn)作方式、程序等,并且有專門的監(jiān)督,不能隨意變動(dòng)。中國(guó)政府的職能也正在逐步走向法制化軌道。

6.政府職能范圍上,主張有限政府。中西方政府曾經(jīng)分別經(jīng)歷了全能型政府、福利政府時(shí)代,出現(xiàn)了財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和發(fā)展危機(jī),認(rèn)識(shí)到政府能力有限。

(二)不同點(diǎn)

1.國(guó)家根本制度不同,政府職能實(shí)質(zhì)不同。盡管公共服務(wù)職能不斷得到加強(qiáng),但西方政府職能的實(shí)質(zhì)是資本主義國(guó)家內(nèi)資產(chǎn)階級(jí)對(duì)無(wú)產(chǎn)階級(jí)的統(tǒng)治,維護(hù)的是少數(shù)資產(chǎn)階級(jí)的利益。

中國(guó)政府是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的無(wú)產(chǎn)階級(jí)政府,根本目的是為了實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好和發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益。

2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、社會(huì)文化背景不同,政府職能定位不同。辛向陽(yáng)在《紅墻決策——中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革深層起因》中曾經(jīng)對(duì)政府職能進(jìn)行過(guò)國(guó)際比較,認(rèn)為英美政府的職能是合格的“守夜人”;日本政府的職能是優(yōu)秀的“領(lǐng)航員”;德國(guó)政府的職能是經(jīng)濟(jì)的“監(jiān)護(hù)人”;法國(guó)政府的職能是社會(huì)的“協(xié)調(diào)員”;東亞政府的職能是公平的“裁判員”;南亞政府的職能是社會(huì)的“管制者”;東歐政府的職能是轉(zhuǎn)軌的“推進(jìn)器”;拉美政府的職能是經(jīng)濟(jì)的“清道夫”;非洲政府的職能是部落的“代言人”。

改革開(kāi)放20多年,我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌,國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定快速發(fā)展。但是,精神文明和政治文明建設(shè)明顯滯后,加之我國(guó)特殊的國(guó)情(特別行政區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、民族自治區(qū)、國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的存在),政府職能定位顯現(xiàn)多樣化特點(diǎn)。

3.社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)不同,政府職能轉(zhuǎn)變模式不同。相比較西方發(fā)達(dá)國(guó)家,我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還很不成熟,相關(guān)法律制度規(guī)范還很不完備;我國(guó)非贏利組織得發(fā)展還處于萌芽狀態(tài)中;公民普及教育水平不高,公民社會(huì)尚未形成。我國(guó)政府職能演變表現(xiàn)為政策-體制-市場(chǎng)的模式,而西方政府表現(xiàn)為市場(chǎng)-體制-政策的模式。