論民事公益訴訟中檢察機關的角色定位

馮婉朔

摘要檢察機關提起民事公益訴訟是建立在訴權理論的訴訟信托基礎之上的,檢察機關不承擔訴訟的實質后果,不需要繳納訴訟費用,它只能是國家公共利益的代表,不是完全意義上的原告,是特殊的原告。

關鍵詞檢察機關民事公益訴訟民事訴訟結構

中圖分類號:D926.3文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-186-02

建立檢察機關提起民事公益訴訟制度已是大勢所趨,檢察機關在民事公益訴訟中處于什么樣的法律地位,成為當前訴訟學界和實務界爭議的焦點。檢察機關在民事公益訴訟中的角色定位,關系到其在訴訟中的訴訟權利和訴訟義務、在庭審中的席位和座次以及應該遵循的訴訟程序,因此成為立法和司法實踐亟待解決的問題。本人擬在前人研究成果的基礎上對檢察機關在民事公益訴訟中的法律地位提出自己的見解,并從必要性和可行性上佐證其合理性。

一、民事公益訴訟中檢察機關角色定位之爭

(一)相關學說

關于檢察機關在民事公益訴訟中的角色定位,歷來有法律監督說、公益代表人說、監訴人說、民事公訴人說和訴訟當事人說等學說。法律監督者說認為檢察機關無論采取何種方式參加訴訟,所處的地位都只能是法律監督者,不僅對民事違法行為實施監督,也對權利人放棄權利的不當行為實行監督。公益代表人說認為檢察機關提起民事公益訴訟是執行法律監督職能,目的是維護國家和社會公共利益。監訴人說認為檢察機關具有雙重身份,具有雙重的法律地位:既是國家和社會公共利益的代表者,又是法律的監督者。民事公訴人說認為檢察機關為維護國家利益和社會公共利益而提起民事公益訴訟,與被告是監督和被監督的關系,只能處于民事公訴人的法律地位。訴訟當事人說認為,在檢察機關提起的公益訴訟中檢察機關與通常民事訴訟中的原告人一樣,居于原告人的訴訟法律地位,不僅享有一般原告人的訴訟權利,而且承擔原告人的義務。

(二)分析與質疑

以上各個學說從不同角度考察都有合理性,但是必須明確的是檢察機關作為一個訴訟主體參與到民事公益訴訟中去,其角色地位必須具有訴訟意義。

首先,對檢察機關進行角色定位應區分其不同的參訴方式。從現在檢察機關已開展的民事訴訟的司法實踐來看,主要有提起民事訴訟、支持起訴和抗訴三種基本方式,因此其參加民事訴訟有不同的訴訟目的和任務。訴訟主體的地位最終決定于他與訴訟標的之間的關系以及他參與訴訟的目的和任務豍,因此不同的參訴方式下,檢察機關享有的權利和承擔的義務不可能相同,法律地位也就不可能一樣。“監訴說”對其法律地位進行統一定位,并強調檢察機關的訴訟監督職能,不僅會出現自己監督自己的荒謬后果,還可能破壞民事訴訟結構的平衡。

其次,民事公益訴訟中檢察機關的角色定位應帶有具有訴訟意義。依照《憲法》的規定檢察機關是我國的法律監督機關,享有法律監督權。這種意義上的法律監督權僅僅是處于抽象的靜態的法律規定層次的監督權,只有轉化為“現實的監督權”豎,對享有監督權的檢察機關來說才真正具有價值。檢察機關只有參與到民事訴訟活動中去,才享有具體的訴訟權利承擔具體的訴訟義務,其法律地位也必然帶上訴訟色彩而具有訴訟意義。“法律監督說”未對訴訟意義上的法律地位和非訴訟意義上的法律地位進行區分,因而是不準確的。“公益代表人說”不是訴訟法上的概念,不能反映檢察機關訴訟意義上的法律地位。

再次,民事公益訴訟中檢察機關的角色定位受到民事訴訟基本結構的制約。民事訴訟的基本結構是雙方當事人的平等對抗,在訴訟中雙方具有完全平等的訴訟地位。“公訴人說”雖然實質上給檢察機關予訴訟當事人的地位,但是卻賦予其廣泛的訴訟權利,過于強調民事訴訟中國家利益的成分和國家強制性,容易造成以公抑私的不平等狀況。

從形式上看“訴訟當事人說”好像是合理的,但是檢察機關提起民事公益訴訟時,其代表的是國家和社會公益起訴,本身和訴訟標的沒有直接實體上的利害關系,是程序意義上的原告。筆者認為檢察機關在民事公益訴訟中的法律地位應該定位為“特殊原告”,這里的“特殊”不是指檢察機關享有監督意義上的特殊權利,而是因為其國家和社會利益代表人身份而享有的不同于一般原告的權利。

二、民事公益訴訟中檢察機關定位為特殊原告之必要性分析

(一)現實的迫切需要

一方面,隨著改革開放的日益加深和市場經濟框架的逐漸建構,國有資產流失、環境污染以及不正當競爭等民事違法行為層出不窮。檢察機關作為國家的法律監督機關,是國家和社會公共利益的代表人,以不同的方式參與到民事訴訟中去,強化了其法律監督職能。但是由于我國立法的缺位,檢察機關在民事訴訟中的法律地位處于懸而不決的境地,庭審中檢察機關的席位和座次難免尷尬。另一方面,由于檢察機關對其訴訟監督職能和訴訟職能的混淆,難以保持客觀、公正的心態來履行監督職能;法官對檢察機關角色的錯誤領悟,也難免因有所顧忌而產生有意維護檢察機關觀點與主張的可能,影響審判工作的公正性。確立檢察機關在民事公益訴訟中的訴訟地位,定位為“特殊原告”,明確其享有的訴訟權利和承擔的訴訟義務,是立法及司法實踐亟待解決的問題。

(二)完善民事檢察權的需要

在我國,民事公益訴權不同于刑事公訴權,前者是檢察機關作為公益訴訟代表人在公共利益受到侵犯或與他人發生糾紛時,向法院提起訴訟以解決民事糾紛的權利,后者是檢察機關代表國家和政府對刑事犯罪提起控訴并在審判中出庭支持其主張的權利。前者救濟的是被害的民事權利,依據的是私權制度,后者是制裁刑事犯罪的目的。檢察機關民事監督權的實質是對民事法律的實施進行監督,檢察機關民事起訴權來源于其對民事實體活動的監督權,而非來源于檢察機關的刑事公訴權。隨著我國法律規定的不斷完善和檢察體制的不斷健全,民事檢察權也處于不斷完善中。隨著檢察機關職權的不斷擴大,其在民事訴訟中充當的角色也越來越多,易引起角色的混淆,造成其行使訴訟權利和義務的混亂局面。為了民事法律的統一實施,把檢察機關提起民事公益訴訟時的角色定位為原告當事人,并與公訴人區別開來。

三、民事公益訴訟中檢察機關定位為特殊原告之可行性分析

(一)從檢察機關提起民事公益訴訟的法理基礎來看其可行性

關于檢察機關提起民事公益訴訟的法理基礎,有四種理論學說:公益說,干預說,監督說,公益和廣義監督說。筆者贊同第四種學說,該學說認為我國檢察院是國家的法律監督機關,提起公訴只是實現其法律監督職能的方式之一,它同時還有直接對人民法院的審判活動進行法律監督的職權。我國人民檢察院提前民事訴訟應是監督民事法律實施職能的方式之一。換言之,我國檢察機關提起民事訴訟權力源自其一般的法律監督職能,而非源自其公訴職能,更非源自其基于對民事審判活動直接進行監督的職能。

這一理論反映出我國檢察機關提起民事訴訟的權力來源于憲法規定的法律監督權,這里是廣義的監督,既包括對民事實體法律的監督,也包括對民事訴訟法律的監督,即訴訟監督。為了維護民事訴訟結構的平衡,檢察機關不能實行“雙重監督”豏,也就是說檢察機關為了國家和社會公共利益而提起民事公益訴訟是對民事實體法律的監督而非對民事訴訟活動的監督,應該是訴訟當事人身份而非監督者身份,更不能兩者兼具。

(二)從檢察機關的性質和職能看其可行性

在民事領域,檢察機關一方面有權對法院和訴訟參與人的民事訴訟活動進行訴訟監督,行使民事監督職能,另一方面有權對公民、法人或其他組織的民事實體活動進行一般監督,當民事違法行為損害了國家和社會公共利益時提起訴訟,行使訴訟職能,而訴訟監督職能和訴訟職能不是包含與被包含的關系,而是并列關系。檢察機關在其提起的民事公益訴訟中的法律地位不能統一定位,更不能一再強調檢察機關在民事公益訴訟中的訴訟監督職能,否則將導致混淆檢察機關訴訟職能和監督職能的關系。

檢察機關公益訴訟權的正當性取決于其對處于侵害狀態中的公益負有什么樣的職責。自檢察制度產生以來,檢察機關就以國家和社會公共利益代表的身份出現。檢察機關公共利益代表人身份的確立,為其提起民事訴訟提供了主體條件。需要強調的是,檢察機關的法律監督者身份和公益代表人身份并不矛盾。前者是抽象意義和規定層面的職能身份,是憲法層面的角色定位,具體到民事訴訟領域,檢察機關有訴訟監督權和訴權,具有訴訟監督者的身份和公益代表人的身份,其中公益代表人身份是法律監督者身份在民事實體法律關系中維護國家和社會公共利益的具體體現。檢察機關以國家公共利益代表人的身份提起民事公益訴訟時,只能以訴訟當事人的身份介入,行使公益訴訟職能,處于原告當事人的地位,具有特殊的原告資格。

(三)從民事訴權理論看其可行性

檢察機關作為公益訴訟代表人,具有公益訴訟的起訴資格,是建立在現代訴權信托理論基礎上的。依訴求信托理論,可以將訴權信托分為法定的訴權信托和任意的訴權信托,前者指雖沒有實體權利和具體利益的牽扯,但法律出于最大限度地維護公共利益等特殊原因考慮,而將訴權賦予與實體權利和具體利益無關的其他任何組織。所以檢察機關享有訴權,但不是實體意義上的訴權。根據現在當事人適格中的正當當事人理論,檢察機關提起民事公益訴訟是形式上的正當當事人,是程序意義上的原告。

一般民事主體基于私權自治原則,對自己的訴訟權享有完全的處分權利。檢察機關民事公益訴訟權是建立在訴權信托基礎上,是形式上的正當當事人,區別于一般意義上的原告,被告不能針對檢察機關提起反訴,不需要繳納訴訟費用,不會承擔訴訟的實質后果,判決書僅對檢察機關發生約束力和既判力,而不發生執行力。

(四)從民事訴訟結構平衡看其可行性

民事訴訟結構是指訴訟主體之間的地位及其相互關系。其涉及兩類不同的結構關系:一類是審批權和訴權的關系結構,另一類是訴權之間的關系結構。有三個最基本的訴訟職能:原告的控告職能、被告的抗辯職能和法院的審判職能。存在兩種最基本的權利,即法院的審批權和原、被告各自享有的訴權。民事訴訟理論要求民事訴訟的參與者在民事訴訟規范的指引下進行角色分配和自我定位。法官與原、被告之間形成的是等腰三角形的結構,法官置于原、被告等距離的三角形頂端,扮演的是中立者的角色。原、被告則處于三角形的底部兩角,具有完全平等的訴訟地位。任何主體參加訴訟都只能服從或者附屬于這種訴訟結構,而不能動搖或改變這種訴訟結構。

首先,民事公益訴訟中檢察機關具有的訴訟職能和訴訟監督職能,決定了其公益代表人和實施監督者的雙重身份。基于民事訴訟結構的要求,檢察機關或以訴訟當事人的身份參加民事訴訟,或以維護訴訟結構完整和平衡的訴訟監督者的身份介入民事訴訟。檢察機關提起民事公益訴訟主要是為了監督民事經濟活動而不是民事訴訟活動本身,主要是為了維護社會公共利益和社會秩序,而不是為了行使審判監督以保證訴訟活動的合法進行,必須處于訴訟當事人的地位而不是訴訟監督者的地位。

其次,民事訴訟結構以雙方當事人的平等對抗為基本結構。民事訴訟解決的是平等民事主體之間的民事爭議,其最基本的要求就是爭議雙方在訴訟中的法律地位平等,檢察機關無論在有無實體權利主體的參與下提起民事公益訴訟,都直接與對方當事人產生直接的對抗關系,訴權與監督權應該分離,行使訴權的同時不能再行使監督權,否則民事公益訴訟中的抗辯對抗平衡格局被打破,當事人訴權地位平等原則將受到沖擊,損害訴權的公正性。

需要說明的是民事訴訟中當事人訴訟地位的平等,指的是雙方當事人訴訟權利的對等和訴訟機遇的相對應性,并不是雙方當事人訴訟權利的完全相同。這里的“特殊”不是指檢察機關享有監督意義上的特殊權利,而是因其涉及的是國家和社會公共利益所享有的特殊權利。

總之,檢察機關是國家的法律監督機關,在民事訴訟領域,具有訴訟職能和訴訟監督職能,兼有公益代表人身份和訴訟監督者的身份,檢察機關行使訴訟職能提起民事公益訴訟,在民事公益訴訟中處于原告訴訟當事人地位,具有特殊的原告資格。